Dottorato di ricerca
Diritto dell'attività amministrativa informatizzata e
della comunicazione pubblica

Università di Cagliari – sede amministrativa;
Università di Pisa; Istituto Orientale di Napoli; Università di Perugia; Università di Trento

Caserta, 20 – 22 Novembre 2000
Legal tools for e-Government in Europe

Seconda sessione:
“Mutuo riconoscimento degli strumenti di governo elettronico”



Paolo Giacalone

Problemi e prospettive nella realizzazione del governo elettronico


Vorrei iniziare questa comunicazione citando una definizione molto interessante di governo elettronico data dal Gruppo di lavoro della Commissione europea nel luglio del 2003 secondo la quale “l’e-government non è il vecchio modo di amministrare più internet. E’ invece l’uso delle nuove tecnologie per trasformare le Pubbliche Amministrazioni europee e migliorare radicalmente il modo in cui lavorano”
Tale definizione ci aiuta a comprendere in modo più approfondito quali sono le reali implicazioni di un sistema di governo elettronico pienamente funzionante e, in tal senso, questa conferenza svolge un ruolo particolarmente importante.

Anzitutto dobbiamo ammettere che il termine e-government è molto alla moda in questo periodo anche se dobbiamo rilevare che molte delle difficoltà attinenti alla sua realizzazione sono ancora poco conosciute da parte degli attori che saranno necessariamente coinvolti nel processo di costruzione del governo elettronico. Infatti si tende spesso a utilizzare la parola e-government come un termine magico in grado di fornire la risposta a tutti i problemi relativi all’efficienza della Pubblica Amministrazione e lo strumento migliore per combattere e sradicare definitivamente la burocrazia dalle nostre amministrazioni.

Uno degli aspetti principali che devono essere considerati è che l’introduzione dell’informatica nelle nostre Pubbliche Amministrazioni non può semplicemente significare l’uso delle nuove tecnologie applicate ad un’organizzazione burocratica che rimane invariata rispetto al passato. Infatti, coloro che credono che la loro introduzione nelle Pubbliche Amministrazioni possa produrre il miracolo dell’efficienza si sbagliano, dato che le tecnologie informatiche da sole non sono in grado di generare la modernizzazione della macchina amministrativa. Al contrario, se introdotte in un contesto non adeguatamente adatto, il loro impatto può risultare minimo e il loro potenziale non sarà sufficientemente sfruttato.

L’e-government è certamente una grande opportunità che abbiamo a disposizione per il miglioramento dell’efficacia e il buon funzionamento della Pubblica Amministrazione ma la sua introduzione deve avvenire parallelamente alla riorganizzazione e alla semplificazione dei procedimenti amministrativi, tenendo in considerazione i bisogni degli utenti finali, siano essi cittadini o imprese.

Ciò presuppone un ripensamento ed una riorganizzazione del front office e, soprattutto, del back office in un contesto che veda l’integrazione delle procedure di back office di tutte le Pubbliche Amministrazioni, con un particolare riguardo al ruolo che gli enti locali dovranno svolgere, in considerazione del fatto che questi rappresentano il punto di contatto più vicino tra i cittadini e lo Stato.

La riorganizzazione implica anche la formazione dei dipendenti pubblici sulle nuove modalità di lavoro e sui nuovi strumenti che dovranno utilizzare per la loro attività quotidiana. A questo aspetto, fino ad ora, non è stata attribuita una sufficiente attenzione ma dobbiamo tutti ricordare che i principali attori del governo elettronico saranno sopratutto gli impiegati e pertanto questi soggetti dovranno essere l’oggetto principale di nuove azioni formative sui temi del cambiamento e sull’utilizzo delle nuove tecnologie applicate alla Pubblica Amministrazione.

Un altro elemento da considerare è rappresentato dal tema dell’accessibilità. Attualmente la percentuale di persone che hanno accesso a internet, nonostante sia in continua crescita a livello mondiale, è ancora relativamente bassa. Di conseguenza, se vogliamo che il governo elettronico si diffonda realmente, dobbiamo pensare a modalità differenti di contattare la Pubblica Amministrazione. L’e-government dovrà necessariamente muoversi verso l’m-government, cioè un governo multicanale raggiungibile non solo dai portali delle amministrazioni ma anche via telefono, SMS, posta elettronica, portali vocali, televisione interattiva e sportelli elettronici. Se ciò non avvenisse corriamo un rischio reale di aumentare il digital divide fra i cittadini dell’Unione Europea invece di promuovere la diffusione del governo elettronico. Sulla base di queste considerazioni sarà necessario sviluppare servizi basati sul concetto di multiplicità di opportunità di accesso e utilizzo.

Nel contesto della riorganizzazione delle procedure del back office un ruolo fondamentale sarà svolto dall’utilizzo di documenti amministrativi informatici aventi pieno valore legale. Se introdotti in maniera appropriata, infatti, i documenti elettronici saranno in grado di velocizzare enormemente il lavoro amministrativo. La gestione elettronica dei documenti amministrativi permette inoltre di aumentare la trasparenza amministrativa dato che una procedura che esiste all’interno di un sistema informatico permette che le informazioni relative siano anche disponibili al pubblico, purché vengano garantite condizioni di accesso sicure.

Al fine di attribuire pieno valore legale ad un documento elettronico dobbiamo essere sicuri che un certo individuo è veramente l’ autore del documento. Sorge così il problema dell’autenticazione degli utenti in un contesto elettronico, problema questo con il quale prima o poi tutti i governi che intendono sviluppare servizi elettronici pubblici si devono confrontare. Trovare un modo di definire con certezza l’identità degli utilizzatori dei servizi di e-government è infatti essenziale per costruire la fiducia e per promuovere l’utilizzo di servizi e transazioni elettronici.
Fino questo momento i primi tentativi di creare un’identità elettronica per gli utilizzatori dei servizi di governo elettronico è stata basata sull’utilizzo di PIN e passwords ma il loro limite è apparso immediatamente chiaro dato che non garantiscono l’autenticazione e il non ripudio. Attualmente la risposta al problema dell’identità digitale è rappresentato dalla firma digitale, un sistema basato sulla crittografia asimmetrica che identifica l’autore di un documento elettronico garantendo integrità, paternità e non ripudio.

Ciononostante la diffusione della firma digitale è stata più lenta del previsto in tutti gli Stati in cui è stata introdotta. Ciò è dovuto a differenti ragioni, quali, ad esempio, la mancanza di informazioni e di fiducia nei potenziali utilizzatori e la complessità del processo per ottenere un certificato digitale. La firma digitale è infatti basata su una Infrastruttura a Chiave Pubblica, Public Key Infrastructure in inglese, un sistema complesso in cui una terza parte, l’Autorità di Certificazione, garantisce che tutti i certificati emessi e usati per firmare digitalmente appartengono ad un individuo la cui identità è certa, perché è stata precedentemete accertata da un’Autorità di Registrazione.In Italia sono attualmente operanti 14 Autorità di Certificazione che emettono certificati per l’apposizione della firma digitale, mentre altri hanno cessato la loro attività.

La legislazione italiana sui documenti in forma elettronica stabilisce che documenti informatici firmati digitalmente hanno la stesso valore della firma autografa.

Dopo l’emanazione della Direttiva 1999/93 relativa ad un quadro comunitario per le firme elettroniche, l’Italia ha emanato il decreto legislativo 10/02 al fine di recepire la Direttiva, introducendo nel nostro ordinamento il concetto di firma elettronica, firma elettronica avanzata e firma elettronica qualificata.

L’introduzione di queste nuove tipologie di firma ha causato una certa confusione e molti problemi di interpretazione, la cui origine è molto semplice. La firma digitale in Italia è stata introdotta per attribuire ad un documento informatico pieno valore giuridico, realizzando in tal modo il disposto dell’art. 15, comma secondo della Legge 15 marzo 1997, la cui attuazione ha avuto luogo per mezzo di un regolamento e di regole tecniche molto puntuali che prevedono la possibilità di formare atti informatici nelle Pubbliche Amministrazioni e tra privati validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge.

L’obiettivo della Direttiva comunitaria era invece differente e non aveva per oggetto, specificatamente, l’utilizzo della firma elettronica nella Pubblica Amministrazione. Lo scopo della Direttiva era quello di assicurare il corretto funzionamento del mercato interno nel campo delle firme elettroniche con una attenzione particolare, secondo le parole del responsabile del comitato che stava discutendo la prima bozza della futura direttiva, sulla necessità di essere neutrali e aperti a meccanismi di autenticazione diversi dalla crittografia a chiave pubblica, dato che era possibile che nuovi sistemi di autenticazione potessero emergere. Per tale ragione la firma digitale non è menzionata affatto nella Direttiva ma, fino ad oggi, il più alto livello di sicurezza per le firme elettroniche viene fornito dalla firma digitale basata su un certificato X509 con una chiave a 1024 bit.

A livello europeo l’adozione della Direttiva ha portato alla revisione delle legislazioni degli Stati membri in cui la firma digitale era già stata introdotta, come è accaduto in Italia e in Germania e all’adozione di nuove norme di recepimento in tutti gli altri Stati.

Appare evidente che devono essere adottate misure ulteriori a livello comunitario in questo settore. L’utilizzo delle firme elettroniche nell’e-government dovrebbe essere chiarito in particolar modo con riferimento all’art. 3, comma 7 della Direttiva, secondo il quale “Gli Stati membri possono assoggettare l'uso delle firme elettroniche nel settore pubblico ad eventuali requisiti supplementari”

La Direttiva stabilisce un altro importante principio in base al quale le firme elettroniche dovrebbero essere considerate in ogni Stato membro come l’equivalente delle firme autografe se basate su un Certificato qualificato e create mediante un dispositivo per la creazione di una firma sicura.

Lo scopo di tale disposizione è quello di creare un tipo di firma elettronica, identificata come firma elettronica qualificata, che dovrebbe essere considerata da ogni Stato membro come l’equivalente della firma autografa. Il problema è che lo status legale della firma elettronica qualificata non è stato ancora armonizzato tra gli Stati membri ed è moto difficile che ciò avvenga a causa delle differenze esistenti tra i diversi sistemi giuridici: un esempio rilevante è rappresentato dalla Gran Bretagna dove, nel processo che ha portato al recepimento della Direttiva 1999/93 è stato notato come in tale nazione non esistano disposizioni precise sull’utilizzo della firma autografa.

Una ulteriore difficoltà relativa all’implementazione della Direttiva potrebbe sorgere dal recepimento della Direttiva 2001/115 che ha lo scopo di semplificare, modernizzare e armonizzare le modalità di fatturazione previste in materia di imposta sul valore aggiunto e che dovrà essere recepita entro il primo gennaio 2004. Ai sensi dell’art 2, le fatture spedite per via elettronica sono accettate dagli Stati membri a condizione che l'autenticità della loro origine e l'integrità del loro contenuto siano garantite mediante una firma elettronica avanzata. Tuttavia gli Stati membri possono anche esigere che la firma elettronica avanzata sia basata su un certificato qualificato e sia creata mediante un dispositivo per la creazione di una firma sicura.

Nonostante tutti gli Stati membri dell’Unione europea abbiano recepito la Direttiva 1999/93, è facile immaginare i problemi che potrebbero sorgere quando le imprese inizieranno a spedire fatture elettroniche firmate con firme elettroniche che potrebbero essere non totalmente interoperabili.

Nonostante le difficoltà presenti dobbiamo anche menzionare gli aspetti positivi che stanno emergendo in questo contesto. In tal senso giova ricordare che il 14 luglio 2003 la Commissione ha emanato una Decisione relativa agli standard generalmente riconosciuti per i prodotti di firma elettronica che costituisce il frutto del lavoro svolto dalle organizzazioni di standardizzazione europea quali il CEN (European Committee for Standardisation ) l’ETSI (European Telecommunications Standards Institute) nel contesto dell’ EESSI (European Electronic Signature Standardisation). Tale Decisione e gli allegati annessi svolgono un ruolo molto importante per la diffusione delle firme elettroniche e per il loro mutuo riconoscimento nell’ambito dell’Unione europea.

In ogni caso è anche necessario ricordare che affrontare il problema dell’identificazione elettronica non è un compito facile. Un esempio in tal senso ci viene fornito dal progetto di autenticazione elettronica denominato “e-Authentication Gateway”, sviluppato per l’amministrazione pubblica americana come una infrastruttura centrale per fornire servizi di autenticazione per le applicazioni di e-government per il governo federale. Il progetto sarebbe dovuto partire a settembre 2003 ma, superata questa scadenza, si è decisa una proroga al marzo 2004. In seguito ad uno studio successivo, nel quale si sollevavano seri dubbi sul funzionamento del progetto, anche entro il nuovo termine, il governo federale ha deciso di abbandonare l’idea di realizzare una infrastruttura centrale unica e di muoversi verso una differente architettura di autenticazione.

Quando si esamina il problema dell’attività amministrativa in forma elettronica uno dei temi da considerare è quello della notificazione. In tale contesto, l’Italia e, più recentemente la Spagna, hanno sviluppato un sistema di notificazione elettronica sicura che permette di realizzare la notificazione amministrativa avente lo stesso valore legale della tradizionale notificazione cartacea.

La necessità di realizzare un sistema di questo tipo è dovuta alla oggettiva debolezza che i normali messaggi di posta elettronica presentano ad oggi, dato che questi non offrono la possibilità di garantire, da un punto di vista legale, la spedizione e il ricevimento del messaggio.

La posta elettronica certificata italiana, che utilizza le tecnologie crittografiche, colma tale lacuna e fornisce agli utilizzatori del sistema una ricevuta che il messaggio è stato spedito e ricevuto.

Non c’è alcun dubbio sul fatto che la strada per la realizzazione del governo elettronico è ancora lunga ma dobbiamo anche ricordare che le politiche poste in essere fin ad ora, sia a livello nazionale che comunitario, contengono molti elementi positivi che devono essere consolidati e sviluppati.

Per terminare vorrei citare due settori fondamentali che considero come punti chiave per lo sviluppo del governo elettronico.

Anzitutto l’attività realizzata nell’ambito del Progetto IDA, Interchange of Data between Administrations, che, nel contesto della Commissione europea, sta lavorando per sviluppare e promuovere una struttura di interoperabilità a livello europeo tra le pubbliche amministrazioni con uno sforzo speciale nella definizione servizi elettronici pan europei. Se infatti è giusto affermare che non tutti i servizi di governo elettronico hanno utilizzatori potenziali a livello comunitario, alcuni di questi settori dovrebbero essere aperti ad un utilizzo trans-frontaliero.

Il programma IDA ha chiaramente affermato che uno degli obiettivi primari da perseguire è quello di assicurare che, quando uno Stato membro fornisce servizi di governo elettronico pan europei, questi dovrebbero essere aperti e accessibili da parte dei cittadini e delle imprese degli altri Stati membri.

L’interoperabilità è un tema chiave per il governo elettronico e la sua importanza è stata anche riaffermata nel piano d’azione e-Europe 2005 che ha lo scopo, fra gli altri, di accrescere la produttività, modernizzare i servizi pubblici e garantire a tutti i cittadini la possibilità di partecipare alla società dell’informazione globale.

In secondo luogo dobbiamo menzionare il ruolo svolto dai programmi di ricerca comunitari. Il Quinto Programma Quadro ha focalizzato l’attenzione sull’introduzione delle nuove tecnologie nelle pubbliche amministrazioni nell’ottica di un miglioramento dei loro servizi nei confronti dei cittadini e delle imprese.

Uno degli aspetti che sono stati considerati più rilevanti per il finanziamento dei progetti è rappresentato dal potenziale riuso delle soluzioni proposte, rendendo così possibile la diffusione di tali risultati nell’Unione europea. Le ricerche svolte negli Stati membri all’interno del Quinto Programma Quadro hanno portato a risultati importanti e tangibili nell’implementazione su larga scala di applicazioni di governo elettronico.

Il Sesto Programma Quadro si muove nella stessa direzione e l’ammontare di fondi stanziati al fine di permettere che le tecnologie informatiche rendano più vicine e accessibili le Pubbliche Amministrazioni ai cittadini nel contesto dell’e-government è rilevante. Il governo elettronico e il lavoro elettronico costituiscono l’oggetto di attività di ricerca specifiche con lo scopo di fornire alle organizzazioni europee, sia private che pubbliche, e soprattutto alle piccole e medie imprese, sistemi interoperabili e servizi innovativi per aumentare la loro capacità competitiva.

L’importanza del riuso delle best practice è stata anche riaffermata nel corso della dichiarazione ministeriale adottata nel corso della Conferenza sull’e-government che ha avuto luogo a Como, il 7 e l’8 luglio 2003, secondo la quale “Le iniziative nazionali ed europee dovrebbero mirare ad accelerare lo sviluppo e la diffusione del governo elettronico, moltiplicando le migliori pratiche e ottimizzandone l'impiego”.

In conclusione vorrei mettere in evidenza che notizie molto positive giungono anche dai paesi canditati all’accesso nell’Unione europea nei quali il governo elettronico sta diventando una realtà importante e dove le best practice stanno iniziando a diffondersi.

 

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