GIOVANNI DUNI

L'UTILIZZABILITÀ DELLE TECNICHE ELETTRONICHE NELL'EMANAZIONE DEGLI ATTI E NEI PROCEDIMENTI AMMINISTRATIVI. SPUNTO PER UNA TEORIA DELL'ATTO AMMINISTRATIVO EMANATO NELLA FORMA ELETTRONICA(*)

Estratto dalla Rivista Amministrativa della Repubblica Italiana

Anno 129° - Giugno 1978 - Volume CXXIX - Fasc. 6

TIPOGRAFIA TAPPINI - CITTÀ DI CASTELLO (PERUGIA)

1978

1. - Premessa. La forma scritta, cui è legata l'attività amministrativa, come principale ostacolo alla piena utilizzabilità delle tecniche elettroniche. La forma elettronica.

Attualmente già esistono in numerose pubbliche amministrazioni apparecchiature elettroniche, anche di avanguardia. Esse arrecano indubbiamente dei grandi benefici, ma questi sono sempre settoriali e, nel complesso, non hanno risolto il problema delle gravi disfunzioni delle amministrazioni pubbliche.

La ragione di tale parziale insuccesso è dovuta al fatto che la vigente normativa concernente la forma degli atti e dei procedimenti amministrativi non si concilia con la completa meccanizzazione. Come rileva il Giannini (Atto Amministrativo, in " Enciclopedia del diritto ", vol. IV, pag. 178), esigenze di controllo dell'azione amministrativa e certezze dei pubblici documenti hanno condotto alla necessità del documento scritto nella maggioranza dei casi e sempre negli atti di maggiore rilievo. Tale documento può costituire, a seconda delle fattispecie, la sua " forma ", come per i decreti amministrativi che vengono ad esistenza con la firma da parte dei funzionari abilitati; può anche trattarsi di documentazione successiva, come per i verbali delle sedute degli organi collegiali ed i verbali di esami.

In questa relazione tenterò di dimostrare che, con una riforma legislativa molto agevole ma di conseguenze rivoluzionarie, è necessario svincolarsi dallo scritto tradizionale e consentire che l'atto sorga direttamente nella forma elettronica, nel momento stesso in cui lo si introduce nella memoria della macchina. Parallelamente, per quanto riguarda altre ipotesi nelle quali è attualmente necessaria la scritturazione, dovrebbe essere conferito pieno valore legale all'introduzione nell'apparecchiatura elettronica delle verbalizzazioni e di ogni altro atto oggi legato alla tradizionale scritturazione.

Rispetto alla memoria elettronica, che costituirebbe l'archivio ufficiale, le riproduzioni ottenibili sarebbero soltanto delle copie. Non è questa la sede per tracciare una teoria dogmatica sull'atto amministrativo in forma elettronica, sulle sue riproduzioni ufficiali, nonché sull'impugnabilità e contestabilità in genere: mi basta, per il momento, accennare all'esistenza dell'importantissimo problema, e prospettare, al riguardo le considerazioni generali che seguono.

2. - Le disfunzioni nelle pubbliche amministrazioni. L'utilizzazione delle tecniche elettroniche, come strumenti di efficienza.

Come si è detto nel paragrafo precedente, i benefici apportati dalle apparecchiature elettroniche nelle pubbliche amministrazioni, per quanto rilevanti, sono soltanto parziali e settoriali. E' necessario quindi studiare non solo il potenziamento quantitativo e qualitativo di tali apparecchiature, ma anche le condizioni necessarie per la loro piena utilizzazione, attualmente ostacolata dai principi vigenti in tema di atti e procedimenti.

Se la Pubblica amministrazione fosse un'azienda privata, l'introduzione e la piena utilizzazione degli automatismi in genere e delle tecniche elettroniche in particolare avverrebbe — almeno entro certi limiti — spontaneamente, per effetto della concorrenza nazionale ed internazionale, che impone inderogabilmente l'utilizzazione di tutti quegli accorgimenti idonei a migliorare la produzione ed abbassare i costi, pena la sopravvivenza stessa dell'impresa.

Nella gestione della cosa pubblica manca uno stimolo così potente ed immediato volto al miglioramento delle strutture. Una disfunzione in un settore dell'attività amministrativa causa soltanto disagi al cittadino e talora danni generali e particolari di notevoli entità. Ho detto " soltanto " non per sminuire i fatti, ma per sottolineare che nella maggior parte dei casi tutto finisce nella più o meno supina accettazione del disagio e del danno. Il quasi generale stato di disfunzione delle pubbliche amministrazioni ha ingenerato in molti cittadini una mentalità fatalistica che li porta ad accettare questa realtà come qualcosa di ineluttabile. Nei pubblici dipendenti si può spesso constatare un senso di sfiducia nelle possibilità di migliorare la situazione, pur con la buona volontà del singolo, che di conseguenza è facilmente trascinato verso il lassismo ed uno scarso attaccamento al lavoro, salvo naturalmente molte eccezioni di pubblici dipendenti dal comportamento particolarmente meritorio.

La Pubblica Amministrazione è stata già da tempo equiparata dalla dottrina ad una impresa: in situazione non concorrenziale, produce servizi di carattere giuridico e servizi di carattere materiale. La mancanza della concorrenza tuttavia, se esclude il pericolo della "chiusura fallimentare" , determina per altro la possibilità di danni generalizzati di una vastità incalcolabile.

Inoltre il solo rilievo che un bene o servizio prodotto dallo Stato costi il doppio o il quadruplo di quanto potrebbe costare in situazione di maggiore efficienza, significa distruzione di ricchezza, abbassamento del reddito nazionale, diminuzione del benessere, imposizione fiscale non proporzionata ai risultati, perdita della competitività internazionale.

Infinite possono essere le forme di perdita di ricchezza. Esse si verificano—tra l'altro—anche quando il cittadino è costretto a dedicare tempo eccessivo negli uffici per il disbrigo di pratiche che lo riguardano. Errori vari nel procedimento, o anche la semplice lentezza, importano disfunzioni di ogni tipo, con la conseguenza di un maggior costo unitario del " prodotto " dell'"azienda " pubblica amministrazione, nonché con danni diretti per il cittadino singolo e più indiretti, ma sempre apprezzabili, per l'intera collettività.

I dipendenti pubblici dovrebbero diventare i protagonisti dell'ammodernamento della pubblica amministrazione, considerando che ciascuno di essi, è fornitore di un determinato servizio, ma contemporaneamente, per infiniti altri aspetti, è anche utente dei servizi resi dalle Pubbliche Amministrazioni, si che risente dei danni generali e particolari al pari di ogni cittadino.

E' oggi prassi normale che il cittadino si rechi presso gli uffici pubblici per sollecitare le pratiche che lo riguardano, determinando così una serie di inconvenienti, per la maggior parte a carico dello stesso ufficio e quindi dei componenti di esso: a) necessità di un cospicuo dispendio di attività per i rapporti con il pubblico, sempre più intensi; b) turbamento del normale ritmo di lavoro e quindi impossibilità di una effettiva programmazione del lavoro ordinario.

Il secondo degli inconvenienti ora accennati impedisce di poter determinare con certezza la produttività di un ufficio; ma su ciò torneremo nell’ultimo paragrafo, rilevando come il problema verrebbe risolto con le apparecchiature elettroniche.

Sul piano sociale non è indifferente sottolineare che legare una pratica ad un ritmo di lavoro certo, rappresenta un motivo di maggiore eguaglianza fra i cittadini, poiché non si discrimina più fra quelli che hanno conoscenze negli uffici e quelli che ne sono privi, nonché fra quelli che hanno tempo e possibilità di seguire le pratiche e quelli che non possono farlo. D'altra parte i cittadini che appaiono favoriti dai punti di vista sopra detti sarebbero ben lieti di potersi affidare alla completa ed efficiente iniziativa della Pubblica Amministrazione, risparmiando il tempo e l'attività che attualmente sono costretti a dedicare perché le loro pratiche giungano in porto in un tempo ragionevole e con la garanzia di un turno rigido, senza preferenze e favoritismi. La modifica dei turni di lavorazione delle singole pratiche dovrebbe essere esplicitata in provvedimenti scritti e motivati del capo dell’ufficio.

 

3. - Segue. L'autenticità ed il valore legale dell’atto amministrativo creato direttamente nell'apparecchiatura elettronica o ufficialmente archiviato nella sua memoria.

Le apparecchiature elettroniche consentono di realizzare le finalità sopra illustrate, eliminando gli inconvenienti del sistema attuale ed apportando ulteriori benefici altrimenti neppure ipotizzabili. Ma per il conseguimento di questi risultati è indispensabile che il legislatore consenta di superare tutti gli ostacoli formali che attualmente ne impediscono la più completa utilizzazione.

Ovviamente, essendo le attività della Pubblica Amministrazione quanto mai varie nel contenuto e nelle procedure, ogni tipo di pubblica funzione dovrebbe essere oggetto di un esame specifico, congiuntamente da parte di tecnici e giuristi.

Devo quindi limitarmi a delineare soltanto le possibili soluzioni che mi sembrano realizzabili, avvertendo che, nell'esposizione che segue, avrò principalmente presenti gli atti ed i procedimenti relativi alla nomina, alla carriera ed alle retribuzioni dei dipendenti pubblici. Ad alcuni atti o momenti del procedimento farò un esplicito riferimento, che deve per altro essere considerato quale mero esempio di un tipo di problemi che, con diverse sfumature, può presentarsi in ogni altro procedimento amministrativo che si voglia meccanizzare con le apparecchiature elettroniche.

Per il radicale ammodernamento dell'attività amministrativa, più sopra accennato, è indispensabile che la legge riconosca piena validità agli atti amministrativi legati non più alla forma scritta, ma a quella elettronica.

necessario, tuttavia, che sussistano le massime garanzie di autenticità.

Un embrione di questi problemi si ebbe in passato quando si dovette ammettere la validità di atti pubblici dattiloscritti, quali i verbali dei processi e gli atti notarili.

Riconosco però che la proposta che mi accingo ad esporre è ben più ardita ed impegnativa.

Punto cardine della riforma deve essere il capovolgimento dei rapporti fra incartamento ed elaborazione o memorizzazione elettronica. Attualmente (e cosi non potrebbe non essere, secondo l'attuale legislazione) il documento scritto e firmato costituisce l'atto ufficiale. L'apparecchiatura elettronica — quando esiste— può solo fornire i dati che il funzionario recepisce, introducendoli nel documento che firma, assumendosi la responsabilità (almeno teorica) della esattezza dei dati. (Vedi i certificati anagrafici rilasciati dal terminale e poi firmati da un funzionario del Comune).

Con il sistema attuale vediamo con troppa frequenza sui tavoli dei funzionari mucchi di carte varie, spesso in un disordine che si spera solo apparente, ma che comunque disincentiva l'attaccamento al lavoro e certamente abbassa 1e produttività. Questa situazione deve cambiare radicalmente; deve essere assolutamente preclusa la possibilità che un documento si perda, ed anzi deve essere possibile il più agevole e rapido richiamo dall'archivio. Se vogliamo tutto ciò, è indispensabile dare valore legale all'operato della macchina, nella misura più ampia possibile.

Naturalmente l'intervento dell'uomo resta sempre ineliminabile in tutte le valutazioni discrezionali ed in tutte quelle operazioni per le quali la macchina non sia stata ancora predisposta. Ed è evidente che l'intervento dell'individuo deve sempre risultare formalmente, con garanzia di autenticità.

Oggi la garanzia di autenticità è data da una firma, spesso accompagnata da un timbro normalmente a disposizione su di un tavolo. Non si tratta di una garanzia assoluta: lo diviene solo in caso di contestazione e quindi di perizia sull'autenticità della firma: eventualità non certo frequente.

Viceversa è noto che il più delle volte le firme sono, sì, autentiche, ma il contenuto non è neppure letto dal firmante. Si tratta di una prassi oggi supinamente accettata; come si vedrà, tuttavia, il maggior rigore, che deriva dall'introduzione dei sistemi elettronici, imporrebbe un'ampia revisione dell'abilitazione alla firma, con le più ampie possibilità di delega a favore di chi già effettivamente oggi predispone l'atto.

Che un atto immesso nella memoria elettronica possa essere " firmato "dall'autore è certamente possibile, e per di più con le maggiori garanzie di autenticità. Escluderei la vera e propria firma, che la macchina potrebbe memorizzare come una serie di punti sul tipo delle " telefoto ". Lo escluderei perché tale firma riprodotta sarebbe probabilmente imperfetta e quindi non darebbe garanzie. Credo inoltre che predisporre le macchine per questa funzione sarebbe difficile e costoso.

Là soluzione ideale dovrebbe basarsi sul sistema della chiave elettronica, analogo a quello adottato dalle banche per i prelevamenti automatici dalla cassa continua. Come il correntista per le banche, così l'abilitato alla firma per gli atti amministrativi, dovrebbe disporre di un tesserino non falsificabile, per mezzo del quale la macchina deve poter riconoscere chi l'ha manovrata e registrare tale avvenuto riconoscimento. Il tutto si accompagnerebbe ad eventuali altri accorgimenti e garanzie. Sull'ultimo rigo dell'atto dovrebbe apparire:

a) un simbolo che indica la messa in funzione del controllo dell'autenticità;

b) qualifica, nome e cognome in chiaro di chi " firma ";

c) eventuali altre indicazioni in chiaro per il caso di omonimie;

d) un simbolo indicante che l'operatore ha battuto sulla tastiera una combinazione di lettere e numeri segreti (codice personale). Questa garanzia ulteriore potrebbe essere eliminata per gli atti meno importanti;

e) un simbolo attestante che è stato introdotto il tesserino personale; che esso appartiene alla persona di cui alle lettere b) e c) e che il codice di cui alla lettera d) è anch'esso esatto e corrispondente agli altri elementi b), c) ed e). La macchina dovrebbe essere tuttavia predisposta per non memorizzare affatto gli atti per i quali il controllo automatico ora detto dia esito negativo;

f) il codice di identificazione del terminale. Il terminale deve indicarlo necessariamente ed automaticamente;

g) data ed ora, parimenti inserite necessariamente ed automaticamente;

h) simbolo attestante il riscontro, operato dalla macchina, che la persona che ha " firmato " era abilitata per quel tipo di atti. Anche a questo proposito va osservato che la macchina potrebbe essere predisposta in modo da non recepire affatto gli atti provenienti dalle persone non abilitate specificamente per essi. Per gli atti atipici, invece, l'unico riscontro possibile da parte della macchina è quello di cui alla lettera e).

Naturalmente il funzionario deve avere la piena responsabilità della custodia del tesserino, con esclusione della possibilità di cederlo in uso. Se viene sentita l'esigenza di delegare parte del lavoro, il capo dell'ufficio deve provvedervi formalmente, munendo un altro dipendente di un proprio tesserino e fornendo alla macchina i dati relativi al nuovo funzionario abilitato.

E' essenziale che l'introduzione nella macchina dei dati relativi alle persone: abilitate avvenga con le massime garanzie, senza alcuna possibilità di successiva manomissione, se non previo ordine e controllo da parte del capo dell’ufficio.

4. - Il procedimento amministrativo a mezzo delle tecniche elettroniche.

Consegue a quanto esposto che, con adeguate riforme legislative, un atto amministrativo può nascere ed esistere come elettronico, in sostituzione del sistema basato sullo scritto tradizionale. L'eventuale scritturazione— a mezzo della stampatrice abbinata al terminale — deve avere carattere puramente accessorio o strumentale. E' comunque opportuno che venga mantenuto un archivio tradizionale nel quale conservare gli originali di tutti i documenti (certificati, corrispondenza ecc.) provenienti dal privato o da uffici non collegati al sistema elettronico. E' comunque necessario, per il corretto funzionamento del sistema, che i predetti documenti, se rilevanti ai fini del procedimento, siano introdotti nella memoria della macchina con attestazione di " copia conforme " o di " estratto conforme " da parte di un funzionario abilitato. Questa operazione è indispensabile per rendere il meno necessaria possibile la consultazione dell'archivio cartaceo.

Per l'eventualità di eventi accidentali o di usura della memoria, va conservato un archivio elettronico di riserva. Occorre valutare altresì l'opportunità di inserire nell'archivio tradizionale più sopra accennato una copia, tratta dalla stampatrice della macchina, di tutto quanto attiene all'atto ed al procedimento.

A questo punto il procedimento nella nuova prospettiva risulta agevolmente delineabile a mezzo di una rete di collegamenti tra i vari centri elettronici che verrebbero istituiti presso le principali amministrazioni. Amministrazioni minori potrebbero essere fornite di soli terminali e fare capo a centri maggiori.

Pensando all'esempio relativo all’amministrazione dello status individuale di un pubblico dipendente, escluse le singole operazioni di concorso, tutte le tappe dovrebbero essere introdotte nell'apparecchiatura elettronica. Per quanto riguarda le operazioni di concorso, un funzionario abilitato dovrebbe poter inserire nella macchina gli elementi necessari ai successivi controlli che la legge prevede, compresa la relazione finale ed i giudizi sui candidati, firmando poi " per copia conforme ". Sarebbe infatti inopportuno abilitare all'uso delle macchine i singoli componenti delle commissioni di concorso, poiché si tratta di organi dello Stato aventi durata limitata al compimento dei soli atti del concorso.

Questi atti del concorso, attraverso collegamenti di soli terminali ovvero collegamenti con centri elettronici, verrebbero automaticamente trasferiti agli altri uffici di competenza: uffici consultivi; uffici di controllo interni ed esterni; uffici abilitati ad emettere i decreti di nomina.

Tornando ad un discorso più generale, è indispensabile che presso ogni ufficio l'atto pervenga dopo essere stato sottoposto al maggior numero possibile di controlli automatici. L'addetto agli uffici dovrebbe cioè essere esentato dal compiere tutti quei controlli che possono essere affidati alla macchina. E per macchina s'intende o quella di partenza, che rifiuta la trasmissione o ancora più radicalmente non memorizza l'atto che non corrisponde a certi requisiti; oppure può essere il centro elettronico di arrivo che segnala automaticamente certi errori o illegittimità all'ufficio di provenienza. La duplice possibilità non può essere esclusa, anche se può sembrare una iterazione. Gli uffici pubblici hanno infatti competenze autonome: l'ufficio che controlla può ritenere corretto un certo criterio di controllo, diverso da quello ritenuto esatto dall’ufficio di partenza. Conseguentemente i rispettivi centri elettronici potrebbero essere programmati per controlli secondo criteri contrastanti. Il procedimento amministrativo si arresta se manca l'accordo fra i due centri elettronici, cioè tra le persone che, appartenendo a diversi uffici, hanno disposto i programmi degli elaboratori partendo da opinioni giuridiche divergenti. In situazioni del genere, la macchina, bloccando il lavoro, sollecita le amministrazioni ad adottare tutti i rimedi giuridici previsti dall'ordinamento per risolvere il conflitto in via definitiva.

Il sistema dovrebbe prevedere inoltre tutta una serie di operazioni completamente automatizzate, senza l'intervento umano. Anzitutto dovrebbe essere previsto il protocollo automatico in partenza ed in arrivo.

In una struttura organizzativa complessa, il centro elettronico non potrebbe essere carente di un sistema di smistamento automatico degli atti presso i diversi uffici abilitati ai vari interventi procedimentali (per esempio in funzione della materia). Gli atti atipici, invece, finirebbero automaticamente presso il terminale del capo dell’ufficio o di un funzionario determinato, che dovrebbe provvedere o direttamente o smistandoli ad altri.

Tutta l'ordinaria amministrazione, ossia il lavoro di " routine ", che rappresenta almeno il 90% del lavoro amministrativo, potrebbe essere compiuta, al limite, nel giro dei tempi reali di lettura dei documenti nei " video " dei terminali da parte dei vari funzionari abilitati presso i diversi, anche se numerosi uffici, con enormi risparmi di energie e di spese, anche postali. I tempi di attesa del cittadino potrebbero scendere in certi casi limite da 5 anni, a 5 ore, anche quando devono intervenire uffici variatamente dislocati nella capitale ed in altre città. Solo per casi delicati si dovrebbe ricorrere al lavoro sullo scritto, ottenibile dalla stampatrice collegata al terminale. Il funzionario abilitato potrebbe volere approfondire particolarmente lo studio della questione, utilizzando lo scritto su carta, oppure consultare il capo dell’ufficio, che potrebbe avocare a sé il provvedimento.

Tutta una serie di operazioni dovrebbe essere sottratta al lavoro umano: per esempio, nell'avanzamento economico e di carriera del pubblico dipendente, l’archivio contenente lo status dei singoli potrebbe essere automaticamente aggiornato sulla base del collegamento dell'elaboratore elettronico ad un calendario automatico. Pertanto le varie progressioni, predisposte fin dal momento della nomina, diverrebbero automatiche (scatti biennali, passaggi di parametro), sempre che non debbano intervenire valutazioni discrezionali e sempre che per i più diversi motivi non si debba modificare la carriera programmata.

L'apparato elettronico dovrebbe essere in grado di applicare automaticamente a tutti la scala mobile, una volta inseriti gli elementi generali.

Infine, per approfondire l'esempio, osservo che — se, in avvenire, il pubblico dipendente riuscirà a raggiungere una tutela simile al dipendente privato ed otterrà il diritto alla rivalutazione monetaria ed agli interessi sugli emolumenti arretrati (art. 429 c.p.c.), così come richiesto anche da alcune domande giudiziali pendenti innanzi al giudice del lavoro — allora l'apparecchiatura dovrà essere idonea ad applicare automaticamente l'art. 429 c.p.c. nei pagamenti degli arretrati, previa introduzione in essa dei dati di svalutazione forniti dall'ISTAT.

5. - Problemi di carattere pratico. Difficoltà materiali. Lo stimolo al lavoro ed il controllo automatico della produttività. L’arretrato basato sui vecchi sistemi di lavoro.

Sarebbe grave errore sottovalutare le difficoltà pratiche che si presentano per una cosi vasta e radicale riforma della attività amministrativa.

Sussistono problemi di costo degli impianti e di spese connesse al loro esercizio. Ma l'investimento per lo Stato sarebbe dei più proficui, a condizione che gli impianti venissero utilizzati a pieno ritmo: purtroppo sappiamo di apparecchiature acquistate e poi lasciate inutilizzate e di acquisti che poi si sono rivelati inadatti allo scopo e tecnicamente superati.

Occorre quindi la massima oculatezza nella spesa del denaro pubblico. Per la verità i " cervelli elettronici " più moderni sono tecnicamente costruiti con le più ampie capacità di memoria e vanno comunque scelti fra quelli dotati della maggiore elasticità di utilizzazione, per far fronte anche a futuri ripensamenti in merito alla impostazione dei sistemi di lavoro, dei controlli, dei collegamenti, ecc. Se le scelte saranno oculate, porteranno ad un grande risparmio di lavoro ed enormi economie per il bilancio statale. In un lungo periodo di tempo, riducendo o almeno non accrescendo la spesa per i pubblici dipendenti addetti alla gestione delle pratiche, si renderebbe il bilancio sempre meno rigido e quindi più aperto a spese sociali e di investimento in senso stretto.

Sussistono problemi di preparazione del personale all'uso delle macchine. Ma essi possono essere sopravvalutati solo da chi non ha mai visto il funzionamento del terminale: è questo in pratica il solo strumento che deve saper adoperare il funzionario abilitato, e, trattandosi di un uso continuo, non dovrebbe esserci il rischio di disimparare, ma anzi, al contrario, si verificherebbe un continuo perfezionamento del funzionario-operatore.

Nella Scuola superiore della Pubblica Amministrazione già esiste l’insegnamento dell'informatica. Ma è evidente, che se si realizzasse la radicale riforma che ho proposto, diverrebbero necessari corsi capillari, ed a tutti i livelli, in merito all'uso dei terminali. Nei futuri concorsi dovrebbe essere introdotta l'informatica come nuova materia di esame. Ed in tale prospettiva la stessa scuola media e l'università non dovrebbero ignorare la disciplina, da insegnare a livello non specialistico.

Diverso è il problema dei tecnici elettronici e dei programmatori, dei quali crescerebbe enormemente la domanda. Le principali amministrazioni dovrebbero prevedere nel loro stesso organico soprattutto i programmatori, i quali dovrebbero lavorare a stretto contatto con gli uffici e tenere costantemente aggiornate le macchine secondo le emergenti esigenze, dovute a nuove impostazioni del lavoro o a nuove leggi che incidono sugli atti e sui procedimenti amministrativi.

In un primo periodo i programmatori potrebbero esser forniti dalle ditte private. Per quanto riguarda gli altri tecnici, invece, dovrà essere valutata l’opportunità che essi rimangano sempre dei privati, inviati dalle ditte in base a regolari contratti di assistenza.

Tra i vantaggi della riforma non è da trascurare il dato psicologico derivante dal fatto che la presenza di una macchina modernissima costituisce uno stimolo al lavoro: il funzionario si sente inserito in un complesso operativo moderno, efficiente, ed anche costoso, e tende quindi ad evitare l'inattività dello strumento che gli viene affidato.

Va inoltre sottolineato che — quando il sistema sarà completo e comprenderà il protocollo e lo smistamento automatico delle pratiche — se il ritmo di lavoro si inceppa presso qualche operatore, l'inconveniente viene subito rilevato ed il funzionario è tenuto a fornire spiegazioni.

Oggi, con un tavolo ingombro di carte, il funzionario è sempre intimamente convinto di essere oberato di lavoro, e tale convincimento ha anche il cittadino. Pertanto una eventuale scarsa produttività viene difficilmente evidenziata. D'altra parte, mancando un preciso dovere di trattare le pratiche secondo un certo ordine, non si può addebitare al funzionario di trascurare la pratica A, quella B oppure la pratica Z, tanto più se si considera che spesso il funzionario potrà dimostrare di avere contemporaneamente evidenziato e parzialmente trattato numerose pratiche nello stesso periodo. Invece, con il lavoro programmato dalla macchina, e con deroghe che solo il capo dell'ufficio può disporre con provvedimenti motivati, la macchina evidenzierà se tra l'ultimazione della pratica M (ad esempio alle ore l0) e l'ultimazione della pratica N (ad esempio alle ore 13 dello stesso giorno) è trascorso un tempo giustificato dal tipo di problemi che la pratica N richiedeva. Nel corso della giornata, il funzionario dovrebbe sbrigare 6 pratiche di impegno medio di l ora, oppure 3 di impegno di 2 ore o 12 di 30 minuti. Naturalmente queste valutazioni—spettanti al capo dell'ufficio—non possono essere che approssimative. Ma certamente gravi disparità del rendimento effettivo, rispetto a quello teorico, imporrebbero quei necessari accertamenti che oggi sono pressoché impossibili.

Sussiste infine il problema dell'arretrato impostato sul vecchio sistema del documento scritto.

Anzitutto appare evidente che per un non breve periodo il vecchio sistema dovrà coesistere con il nuovo. E' però essenziale che una eventuale legge di riforma imponga tassativamente che ogni nuova pratica sia impostata secondo il nuovo sistema delle macchine elettroniche.

Per l'arretrato occorre forse seguire la strada della selezione: molte pratiche, che si possono considerare di scarsi sviluppi futuri, possono essere lasciate completamente nella vecchia impostazione e non essere inserite nell'elaboratore.

Altre pratiche (per esempio quella concernente lo status di un giovane dipendente pubblico) potrebbero essere inserite nell'archivio elettronico da appositi funzionari abilitati a firmare elettronicamente " per copia conforme " o " per estratto conforme ". Nell'esempio dello status di pubblico dipendente, tale archiviazione elettronica dovrebbe poi concludersi con la programmazione della carriera e dell'avanzamento economico dell'interessato.

Per lo smaltimento del lavoro arretrato lo Stato avrà bisogno di personale straordinario. Se ciò non sarà possibile, la coesistenza del vecchio e del nuovo sistema durerà molto più a lungo. E sarebbe un vero peccato, poiché il massimo beneficio del nuovo sistema si potrà avere solo quando esso sarà completo.

La completezza del sistema sarà realizzata quando tutte le amministrazioni " parleranno tra di loro a mezzo dei soli collegamenti fra i centri elettronici e a mezzo di terminali. Ma ciò richiede da un lato la completezza delle apparecchiature e della rete di collegamento; d'altra parte è necessario che scompaia al più presto possibile la " palla al piede " dei vecchi e spesso disordinati documenti cartacei, non ancora introdotti nell'archivio elettronico. Comunque se ci si incammina seriamente verso la nuova strada e non si aprono nuove pratiche con il vecchio sistema, il tempo attenuerà tuttavia L'importanza delle vecchie pratiche e quindi sarà sempre meno frequente 1a necessità di doverle richiamare manualmente da un polveroso archivio, piuttosto che averle a disposizione con 1a ricerca elettronica.

Occorre rilevare che, mentre per lo Stato il problema delle pratiche e degli archivi legati al sistema tradizionale è particolarmente grave, esso può essere affrontato con migliori prospettive di rapido successo da parte di organismi più giovani, quali le Regioni a statuto ordinario. Prima che il contagio derivante dalla disfunzione statale diventi una malattia cronica, l'adozione dei sistemi di attività più sopra proposti porrebbe la Regione all’avanguardia nell'efficienza operativa; essa potrebbe diventare addirittura il modello cui lo Stato si ispirerebbe nella sua evoluzione necessariamente più lenta.

 

(*) La Rivista Amministrativa è lieta di pubblicare il presente articolo del Prof. Giovani Duni, ordinario di diritto pubblico; scritto in base al quale è stata svolta una relazione al Convegno "l’informatica giuridica al servizio del Paese " tenutosi a Roma nei giorni 1-2-3 giugno 1978.