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Istituto di Studi Europei
"A. De Gasperi" - Roma
Regione Autonoma della Sardegna

Università degli Studi di Cagliari
Facoltà di Scienze Politiche
Associazione Teleamministrazione

L’Europa informatica e l’Italia:

Problemi e prospettive

Cagliari 21-22 marzo 1997

Convegno Internazionale


INTERVENTO DEL DOTT. MIGLIORINI

Grazie. Mi chiamo Alberto Migliorini e sono il responsabili dell’area "personale informatico e formazione" dell’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione.

Mi ero proposto di soffermarmi sulle finalità dell’AIPA e sui principali programmi e progetti sviluppati dalle pubbliche amministrazioni in campo informatico. Gli interventi che mi hanno preceduto, sia oggi che ieri, sono stati tuttavia così stimolanti che mi inducono a limitare all’essenziale questa parte, per così dire, istituzionale per soffermarmi su taluni aspetti della riflessione che sta emergendo dal dibattito.

Pochi cenni, dunque, sull’Autorità. AIPA è un’Autorità indipendente, un’amministrazione, in altri termini, che opera in base alla legge istitutiva senza ingerenze da parte del Governo o del Parlamento. E’ un organo formato da un Presidente e da quattro membri nominati dal Presidente del Consiglio dei ministri.

Funzione precipua dell’Autorità è lo svolgimento di un’attività di indirizzo e controllo nei confronti delle pubbliche amministrazioni nell’area informatica e telematica allo scopo di migliorarne l’efficienza, assicurarne la trasparenza ed elevare la qualità dei servizi offerti.

Tali finalità sono fondamentalmente perseguite mediante l’emanazione di norme tecniche e metodologie per la pianificazione, lo sviluppo e la conduzione dei sistemi informativi delle pubbliche amministrazioni.

Funzioni di controllo in ordine alla correttezza tecnica ed alla coerenza interna dello sviluppo dei sistemi informativi sono esercitate principalmente mediante pareri consultivi obbligatori sui contratti di maggiore rilievo economico.

Particolare significato assume la promozione di progetti intersettoriali comuni a più amministrazioni e finalizzati a favorire una più intensa cooperazione tra organismi istituzionalmente articolati per rigide competenze verticali.

Tra i più significativi progetti deve essere menzionato quello concernente la Rete unitaria della pubblica amministrazione che mira a consentire a qualsiasi utente operante su un sistema ad essa connesso di accedere - se in possesso delle dovute autorizzazioni - ai dati ed alle applicazioni residenti su qualsivoglia altro sistema interconnesso.

Altri progetti intersettoriali riguardano la formazione informatica, il controllo dei costi di gestione, il mandato informatico di pagamento, il sistema catasto-comuni, i sistemi informativi geografici, la sicurezza, l’automazione del protocollo, l’osservatorio della spesa informatica.

Rientrano nella sfera di competenza dell’Autorità le amministrazioni statali e gli enti pubblici non economici. Ciascuna di dette amministrazioni è tenuta a designare un dirigente responsabile per l’informatica che assume anche la responsabilità per i risultati conseguiti in questo campo dalla rispettiva amministrazione.

Organismi analoghi all’Autorità sono previsti in altri paesi europei ed in particolare in Gran Bretagna, Germania e Francia.

Delineato, sia pure a grandi linee, il quadro di riferimento istituzionale dell’informatica pubblica, vorrei adesso venire a talune considerazioni suggerite dagli interventi precedenti.

Innanzi tutto è da rilevare che opportunamente il titolo del convegno rinvia al nuovo scenario di riferimento: la dimensione europea. Il tema è, in questo caso, obbligato e concerne le logiche culturali e economiche che non possono non essere adottate per conseguire i livelli di efficacia e di efficienza indispensabili nel nuovo contesto.

Due sono gli aspetti che mi preme, a questo riguardo, evidenziare.

Il primo è costituito dalla funzione che la pubblica amministrazione è destinata ad assolvere nel nuovo quadro competitivo in cui il ricorso alle politiche industriali e territoriali è sempre più condizionato da normative sovranazionali che impongono anche al nostro sistema produttivo logiche fortemente orientate in senso concorrenziale. Il value for money della pubblica amministrazione diviene per conseguenza, non solo, un’esigenza di razionalizzazione macroeconomica, ma altresì un decisivo fattore di complessiva competitività di sistema che sempre più interessa, oltre al cittadino, l’impresa.

Il secondo aspetto, conseguente, è quello della corretta focalizzazione operativa di questo problema che può essere tradotto nel seguente: come garantire alle pubbliche amministrazioni italiane il conseguiento di performance e standard comparabili con quelli dei maggiori paesi dell’Unione. Sotto questo riguardo, la stessa focalizzazione sugli aspetti più tecnici del processo di informatizzazione del settore pubblico può risultare financo fuorviante oscurando la parallela necessità del cambiamento istituzionale ed organizzativo.

Le nuove tecnologie della comunicazione aprono, infatti, all’innovazione organizzativa spazi che, con maggiore o minore prontezza, le istituzioni private e pubbliche di tutto il mondo sono impegnate ad utilizzare nel modo più efficace. Esempi sono riportati quotidianamente dalla stampa: compagnie aeree che dislocano i propri uffici amministrativi non in paesi, ma addirittura in continenti diversi dal proprio; società di software che dimezzano il time to market utilizzando appropriatamente le differenze di fuso orario, e così via.

La questione diviene, quindi, fondamentalmente un’altra, e cioè, quella di verificare la efficacia delle scelte organizzative e gestionali delle pubbliche amministrazioni alla luce di modelli resi possibili dalla emersione di nuovi paradgmi tecnologici.

Sotto questo profilo è da rilevare che, al ritardo organizzativo e tecnologico su cui non è possibile in questa occasione soffermarci, corrisponde - sul piano soggettivo - l’insufficiente sviluppo di una politica delle risorse umane in grado di supportare il cambiamento.

L’adozione di aggiornati profili professionali, la ridefinizione in termini meramente quantitativi degli organici, l’adozione di procedure di reclutamento mirate, l’operatività di meccanismi di mobilità in grado di consentire l’allocazione ottimale delle risorse, meccanismi di progressione nelle carriere correlati ai risultati ed alle competenze acquisite, l’attivazione di specifici percorsi formativi sono altrettante pre-condizioni per la gestione di modelli organizzativi più evoluti.

Per dare un’idea del ritardo è sufficiente ricordare la presenza tra gli attuali profili informatici di figure quali l’operatore di data entry o l’operatore di sala macchine, oppure porre mente ai criteri per la selezione e lo sviluppo delle carriere del personale tecnico.

Del resto, per gli informatici nei casi in cui non sia previsto un apposito ruolo, le possibilità di accesso alla dirigenza passano attraverso la cruna dell’ago dell’acceramento di conoscenze nelle tradizionali discipline giuridiche.

Anche questo dato è indicativo del faticoso processo evolutivo del modello di amministrazione.

A questo riguardo vorrei riprendere un aspetto su cui si sono già soffermati alcuni relatori: quello della riforma degli anni novanta.

Certamente il complesso di normative succedutesi in questo arco di tempo, dalla 241 alla legge 20, ha delineato un modello organizzativo ispirato da un disegno e da una logica sostanzialmente unitari.

Il disegno strategico non è stato, tuttavia, accompagnato da un adeguato sviluppo del relativo strato strumentale. Anche qui basterà l’esempio di amministrazioni chiamate a valutare l’operato dei propri dirigenti sulla base di parametri di efficienza, economicità ed efficacia in totale carenza di idonee metodiche, strumentazioni e tecniche gestionali.

A questo riguardo si tende sovente a considerare in termini esclusivamente tecnici il problema. Quasi si trattasse semplicemente di implementare un sistema di pianificazione e controllo adeguatamente evoluto e coerente rispetto all’effettiva organizzazione e gestione aziendale.

La bussola del value for money viene, in altri termini, ritenuta pienamente compatibile con l’attuale livello di regolamentazione e di controllo esterno.

Credo, invece, che la questione cruciale sia costituita dall’effettivo superamento del modello di amministrazione "per adempimenti" a favore di quello delineato nelle leggi di riforma e configurabile come un amministrare "per risultati" sulla base di logiche manageriali.

Le logiche proprie dei due modelli sono, anche dal punto di vista assiologico, antagoniste. Infatti quella dell’adempimento prescinde, per definizione, dalla efficacia degli effetti conseguiti, mentre quella del risultato deriva da quest’ultimo la bontà della procedura seguita.

Va da sé l’improponibilità di qualsiasi ipotesi brutalmente riduzionista, stante l’esigenza di una compresenza dei due momenti. Del resto la stessa impresa impiega logiche gestionali finalizzate al risultato filtrate da densi strati normativi di natura penalistica, civilistica, commerciale, tributaria, antitrust, ecc. Si tratta, quindi, di un problema di dislocazione del baricentro della concreta strumentazione che tenga adeguatamente conto del trade-off tra efficienza interna e legalità.

L’insufficiente consapevolezza di questo aspetto può compromettere, infatti, il pieno dispiegamento degli effetti dei processi innovativi perseguiti configurando la stessa informatica come area separata ed il relativo specialista come razionalizzatore dell’esistente.

Un orientamento che, per giunta, conduce a porre inevitabilmente l’amministrazione in condizioni di criticità rispetto al fornitore. Non cogliendo pienamente il nesso tra tecnologia ed organizzazione, molte amministrazioni tendono - di fatto - a delegare la stessa gestione dei sistemi informativi senza disporre di una reale e forte capacità di governo sulla parte alta del ciclo di sviluppo: dalla pianificazione al controllo.

Vale - a questo punto - la pena di rilevare come mancato sviluppo di metodiche e strumentazioni di value for money ed insufficiente consapevolezza delle opportunità offerte dalle tecnologie informatiche costituiscano aspetti diversi di un unico fenomeno.

In questo contesto la norma ha finito con l’assumere un marcato connotato programmatico. Sono stati istituiti nuovi uffici quali quelli per il controllo interno o le relazioni con il pubblico pur nella consapevolezza che dietro il front-office non poteva che esservi - sotto il profilo dei rispettivi sistemi informativi - un "buco nero".

Ora, per colmare questo "buco nero" è certamente importante realizzare quella "teleamministrazione" di cui si è parlato negli interventi precedenti. Ma, mi sembra non sia stato sottolineato sufficientemente che tutto ciò, pur necessario, non è ancora sufficiente.

Anzi, ritengo che la questione cruciale non sia tanto quella della velocizzazione dei passaggi tra le fasi delle singole procedure, oggi su supporto cartaceo e domani mediante ricorso a servizi di interoperabilità.

Il problema centrale è, ancora una volta, in primo luogo organizzativo e concerne l’adeguamento alla nuova realtà di procedure che registrano stratificazioni di competenze concepite in un contesto amministrativo di forte segmentatazione e compartimentazione verticale. Un’indagine condotta dall’Autorità in collaborazione con l’ISTAT ha evidenziato una serie di procedimenti la cui durata - ai sensi della legge 241 - è prevista in ben dieci anni.

E’ evidente quindi che il business process reengeneering costituisce l’essenziale presupposto - almeno in termini concettuali - della "teleamministrazione".

Il problema è, dunque, quello di attivare meccanismi forti di cambiamento. E cambiare significa non solo investimenti in tecnologie, ma diversa dislocazione di funzioni, appiattimento dei livelli di responsabilità, mutamenti nei regimi contrattuali e, soprattutto, nella "visione" di sé e dell’organizzazione.

Grazie !