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Giovanni DUNI

DAL PROCEDIMENTO SEQUENZIALE AL PROCEDIMENTO "A STELLA"

Introduzione al convegno "L'informatica nelle pubbliche amministrazioni: un problema di globalità", Cagliari, 22-23 ottobre 2004

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    Anzitutto un chiarimento sul logo del convegno: vuole evidenziare che al procedimento sequenziale si sostituisce un diverso schema operativo, che abbiamo chiamato a stella. Il disegno è semplificato, perché la novità del flusso a stella non riguarda solo i rapporti tra amministrazioni, ma anche le attività interne a ciascuna amministrazione.

    Non si tratta di un progetto particolare, ma della mera constatazione che – non essendo più il procedimento condizionato dalla disponibilità del fascicolo cartaceo – si potrà lavorare in contemporanea. Condizione perché ciò si verifichi è che il fascicolo informatico della pratica amministrativa sia disponibile per tutti coloro che devono intervenire. Per tale motivo abbiamo messo nello schema un’area condivisa: si tratta dell’area nella quale risiede il fascicolo virtuale, al quale devono potere accedere tutti gli operatori pubblici coinvolti.

    Quanto ciò abbrevi i tempi rispetto al mondo delle carte è facilmente intuibile: per due fattori concomitanti: la contemporaneità del lavoro e l’assenza dei tempi di trasferimento delle carte. Senza contare un terzo fattore: chi opera in un procedimento telematico si sente pressato a fare presto, poiché il sistema scandisce in modo ineludibile i tempi della giacenza di ogni pratica presso di lui e ne evidenzia la produttività o l’improduttività.

    Ecco perché chi studia da 26 anni la dematerializzazione ed il procedimento telematico comincia a sentire una certa ansia per il decollo concreto della innovazione. E siccome l’ansia fa male alla salute, confido che questi incontri di oggi e di domani possano tranquillizzare non solo me, ma tutti coloro che oramai formano la nutrita schiera degli studiosi degli aspetti funzionali della informatica e che vedono nel procedimento il nodo da sciogliere.

    Quando nella legge 229 del 2003, all’art. 10, tra le tante deleghe per l’informatica, leggemmo che uno degli oggetti della delega era il procedimento amministrativo una nuova speranza si è affacciata tra gli studiosi del gruppo di ricerca che abbiamo qui a Cagliari e nelle altre università consorziate nel dottorato. Abbiamo intravisto come di prossima nascita quel procedimento telematico che ormai anche gli studenti dei corsi ordinari nella laurea in scienza dell’amministrazione hanno imparato, con i relativi vantaggi della velocizzazione, della responsabilità nelle singole fasi e della trasparenza.

    Siamo quindi alla fase della emanazione dei Decreti legislativi. Prima che il loro testo diventi definitivo ci è sembrato utile un confronto qui in Sardegna con la partecipazione principale degli artefici di questi testi, ossia l’Avv. Dello Stato Enrico De Giovanni, capo dell’ufficio legislativo del Ministro Stanca, nonché del Prof. Roberto Benzi, consulente scientifico del Ministro e del Prof. Maurizio Talamo, anch’egli consulente del dipartimento delle tecnologie. Un incontro con le autonomie locali: Regione, Provincia e Comune e non l’Università nella quale iniziò la rivoluzione della dematerializzazione degli atti giuridici.

    Purtroppo sono trascorsi troppi anni dalla nascita delle idee. Il legislatore non le ha ignorate, ma le ha accolte con il contagocce: il che non è servito a cambiare la realtà delle PP.AA.

  Quando nel preistorico 1978 lanciammo l’idea della dematerializzazione dell’attività amministrativa parlammo subito anche di firma elettronica (espressione del tutto nuova) e di procedimento amministrativo telematico. Non era infatti possibile dare valore giuridico  alla forma elettronica, se non accompagnandola da garanzie tecniche che noi giuristi “commissionammo” ai tecnici informatici con quella espressione volutamente generica. Si precisava inoltre che scopo di una rivoluzione di questa portata non era tanto la riduzione degli spazi fisici degli archivi, quanto la gestione di procedimenti telematici.

    Chi ha studiato per tutta la vita la P.A. sa bene che il cuore pulsante, che fa muovere tutto l’apparato è il procedimento; intorno al procedimento si muove tutto il resto, ma se non affrontiamo di petto questo problema, raggiungeremo traguardi assai modesti: un maquillage di front-office verso il cittadino, utile al politico in cerca di popolarità; utile perché no, anche al cittadino, che ne sarà contento, solo a condizione che nessuno gli dica che l’abbellimento della buccia esteriore della P.A. lascia intatta la realtà del back office.

    Non possiamo dire che le idee del 1978 non siano state accolte; ma vediamo quando e come. Quindici anni dopo, nel 1993, nel decreto istitutivo dell’AIPA fu inserito l’art. 3, che riconosceva la forma elettronica. Lo commentiamo non tanto con i dottorandi, che queste cose le conoscono benissimo, quanto con gli studenti del corso ordinario di Informatica amministrativa per dimostrare come una legge non deve essere fatta. Questo articolo 3, infatti, introduce la rivoluzione della dematerializzazione non con frasi chiare, come sarebbe stato necessario per una svolta copernicana, ma solo per implicito. Inoltre la introduce senza alcuna garanzia, che pure, fin dal 1978, negli studi era dichiarata essenziale.

    Meglio fece la Bassanini 1 (L. 59/97), con l’articolo 15, che fu esplicita sia sulla dematerializzazione, sia sulle garanzie di autenticità degli atti, da disciplinare con regolamento.

    Perché ancora non si vede la rivoluzione telematica della P.A.? È semplice: a distanza di 26 anni dalla prima idea ed a 7 anni dalla chiara enunciazione della dematerializzazione del 1997, manca ancora il terzo punto già ben individuato in quelle lontane ricerche: il procedimento telematico.

    L’art. 15 della Bassanini 1 sarebbe utilizzabile in una P.A. se ci fosse un caso di atto amministrativo la cui emanazione fosse affidata ad un solo funzionario, senza la collaborazione di nessun altro ufficio. Qualche atto di siffatta semplicità forse esiste, ma non sarà certo un atto importante. Gli atti importanti vedono coinvolte più amministrazioni, ognuna preposta alla tutela di differenti interessi pubblici (sicurezza, salute, paesaggio, archeologia, idrogeologia, ecc…) e, all’interno di queste, più uffici. Il sindaco di Roma contò che, per alcune opere del giubileo 2000, ci furono 65 passaggi procedimentali. L’assessore ai LL.PP., sempre a Roma, per una conferenza di servizi sulla metropolitana affittò una sala cinematografica, poiché dovevano intervenire 125 persone.

    Oggi siamo giunti forse alla conclusione della vicenda, se i Decreti legislativi che si stanno per approvare partiranno dal cuore della macchina amministrativa con la consapevolezza che solamente intorno al back office del procedimento telematico si potrà costruire un front office di contenuti ben più alti rispetto a quanto abbiamo visto in questi anni.

    Occorre precisare che il front office è spesso chiamato servizio al cittadino, anche se noi sappiamo che molte volte in realtà non si tratta di un vero e proprio servizio, ma si tratta di una utile interfaccia di collegamento tra cittadino e pubblica funzione. Occorre anche fare attenzione alla precisione del linguaggio, perché sotto le differenti parole ci sono realtà molto diverse: pubblica funzione e pubblico servizio sono cose molto diverse.

    Perché siamo così indietro, malgrado la tecnologia abbia fatto passi da gigante?

    La colpa è un po’ di tutti e, nell’elencazione, voglio mettere anzitutto la categoria alla quale appartengo: i professori di diritto amministrativo.

    Oggi, contando anche i ricercatori, ci sono ben 389 docenti di diritto amministrativo. Quanti di essi hanno dato una mano al progresso di quello che viene anche chiamato Diritto amministrativo elettronico? Oggi forse vi è un nuovo interesse, soprattutto tra i più giovani, ma in passato più remoto eravamo forse due soli ad occuparci dell’introduzione dell’informatica nelle amministrazioni.

    Ma altrettanta responsabilità spetta ai colleghi delle discipline informatiche, che per lunghi anni hanno pensato che il problema della informatizzazione della P.A. fosse solo tecnologico: hanno lavorato da soli nel progettare ed anche nel suggerire al Governo le soluzioni normative. Dobbiamo per altro riconoscere che non era facile svegliare dal sonno i colleghi più esperti in amministrazione pubblica, per uno studio della innovazione che coordinasse tecnologia, diritto e scienza dell’amministrazione.

    Terza categoria di responsabili è stata quella dei vertici delle pubbliche amministrazioni. La quarta ed ultima: le imprese di informatica.
    
        Mi spiego. Oggi viviamo in un sistema di informatica parallela: da un lato la burocrazia cartacea la fa da padrona; dall’altro l’ausilio non rivoluzionario della informatica soddisfa più le ditte fornitrici che la P.A. ed i cittadini. Per molti anni abbiamo avuto l’impressione che il mondo della tecnologia considerasse il diritto come qualcosa di sacro ed immutabile. Per molti anni le stesse PP. AA.. hanno spesso guardato con diffidenza l’innovazione ed accettavano l’informatica a condizione che non sconvolgesse i metodi di lavoro consolidati da secoli. Per molti anni le imprese di informatica erano contente di stipulare contratti vantaggiosi, e da nessuno erano stimolate a portare avanti soluzioni che fossero davvero innovative e non puramente fiancheggiatrici di un mondo sorpassato; né tanto meno si azzardavano a proporle: come poteva un informatico di una società privata, da solo, azzardarsi a proporre modifiche così radicali come la dematerializzazione degli atti?

    Tutto questo è finito nel 1997 con la Bassanini 1? (E, ovviamente, con le varie norme successive?) La mia risposta è che questo passato è finito come mentalità, ma rischia di rinascere se non si mostra in fretta che l’innovazione è possibile e non è utopia o fantamministrazione. Se temporeggiamo ancora rischiamo il pessimismo e la diffidenza, e, soprattutto, la perdita di entusiasmo di quelle schiere di innovatori che nel frattempo si sono formate: soprattutto c’e il rischio che si rinunzi a combattere per la soluzione globale e si continui, come si è fatto per tutti questi anni, a perseguire obbiettivi e progetti limitati.

    Il meccanismo della innovazione si è inceppato perché i pezzi della macchina non ci sono tutti. Scusate se a questo punto subentra la mia deformazione professionale di professore; ma quali elementi aveva indicato la ricerca scientifica come necessari oltre 26 anni fa? 1) accettazione legislativa della validità della forma elettronica (la abbiamo avuta fin dal 1993); 2) garanzie di autenticità degli atti (le abbiamo avute nel 1997); 3) disciplina del procedimento telematico: questa terza necessità non è stata soddisfatta. Nel 2004 siamo forse giunti al traguardo, poiché – come ho detto all’inizio – nella L. 229 del 2003 leggiamo che la delega al Governo ha come oggetto anche il procedimento amministrativo ed abbiamo due disegni di legge che disciplinano la materia.

    Il mio giudizio sui decreti legislativi in corso è positivo per lo sforzo fatto nel precisare e nel risolvere problemi al tappeto seri e complessi.

    Tuttavia ritengo che in questa materia si debba agire con regolamenti e non con atti aventi forza di legge. I decreti legislativi saranno quindi una succinta enunciazione dei principi base e l’intero codice della amministrazioni digitali sarà un regolamento. Non è una proposta demolitrice, perché tutto il lavoro fatto resta salvo, ma scende a livello regolamentare: sarà approvato e pubblicato pochi giorni dopo il decreto legislativo nel quale saranno condensati solo i principi fondamentali: quelli per i quali si fa affidamento sulla durata nel tempo.

    Poiché l’evoluzione è continua è preferibile lasciare ampio spazio al regolamento, che è molto più facile aggiornare.

    Quanto alla regolamentazione del procedimento devo dire che essa è troppo generica: nell’art. 64 della bozza del codice della amministrazioni digitali c’è un comma che invita le PP.AA. a cooperare per integrare i procedimenti; nell’art. 69 c’è un invito alle PP.AA. ad adottare programmi informatici che assicurino l’interoperabilità. È certamente troppo poco perché la svolta si realizzi: occorre quindi aggiungere un ampio rinvio al regolamento sul procedimento telematico. Anche nel decreto sulla connettività e cooperazione andrebbe precisato chiaramente che obbiettivo della cooperazione è l’attuazione del procedimento telematico.

    Comunque: legge o regolamento che sia, dico con fermezza che è inutile costruire un’automobile con una bellissima ed aerodinamica carrozzeria se poi, alzando il cofano troviamo dentro – invece di un moderno motore – il glorioso motore della Fiat Balilla 4 marce.

    Mi fermo qui, perché da questo punto in poi il discorso si dovrebbe trasformare in precisazioni molto puntuali sul procedimento telematico, che tengano anche conto delle autonomie; dico solo che, per raggiungere i risultati occorre che operino in stretta collaborazione le tre categorie che da tempo indichiamo come necessari artefici della innovazione: gli informatici; gli amministratori; i giuristi.