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DIPARTIMENTO PER LA FUNZIONE PUBBLICA |
UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI CAGLIARI |
DALL’INFORMATICA AMMINISTRATIVA
ALLA
TELEAMMINISTRAZIONE
Il progetto nazionale ed il sottoprogetto sperimentale presso l’amministrazione dell’Ateneo Cagliaritano
A cura di Giovanni Duni
Presentazione di Remo Gaspari - Prefazione di Giuseppe Guarino
Istituto Poligrafico dello Stato - Roma 1992
Gruppo di ricerca
(Attualmente il gruppo di ricerca è composto dalle sottoindicate persone. La composizione deve tuttavia intendersi provvisoria, in quanto il passaggio alla fase di esecuzione operativa importerà la necessità di coinvolgimento di altri ricercatori ed operatori).
Direttore: Prof. Giovanni Duni, ordinario di diritto amministrativo
Componenti: Prof. Mario Jori, ordinario di filosofia del diritto - Prof. Carlo Muntoni, ordinario di fisica - Dott. Paolo Bullita, responsabile della sezione tecnico operativa del Centro di calcolo elettronico - Cagliari - Ing. Andrea Casanova, responsabile del polo informatico della Clinica medica Universitaria di Cagliari - Dott.ssa Francesca Musio, ricercatrice confermata - Dott.ssa Paola Piras, ricercatrice confermata - Dott. Alessandro Usai, libero professionista
AUTORI DEGLI ARTICOLI CONTENUTI NEL PRESENTE VOLUME
On. Avv. Remo GASPARI, Ministro per la funzione pubblica - On. Prof. Giuseppe GUARINO, Ordinario di diritto amministrativo - Roma Sapienza - Dott. Luciano ARDUINI, Dirigente superiore - Provveditorato dello Stato - Ing. Andrea CASANOVA, Responsabile del laboratorio informatico della clinica medica - Cagliari - Dott. Aldo DI BENEDETTO, Coordinatore dei sistemi informativi della direzione generale dei servizi periferici del Ministero del Tesoro - Prof. Giovanni DUNI, Ordinario di diritto amministrativo - Cagliari - Dott. Massimo GENGHINI, Consigliere di Cassazione - Ing. Carlo MARAFFI, Direttore Generale del Catasto e dei servizi tecnici erariali - Prof. Antonio A. MARTINO - Associato di Scienza della politica - Pisa. Direttore dell’I.D.G., C.N.R. - Firenze - Prof. Carlo MUNTONI, Direttore del Centro di calcolo dell’Università di Cagliari - Dott. Alessandro PANSA, Dirigente nucleo centrale criminalità economica ed informatica della Polizia di Stato - Dott. Giancarlo SCATASSA, - Presidente della Commissione del Dipartimento della Funzione Pubblica per il coordinamento dell’informatica nella P.A. - Dott. Efisio TOXIRI, Direttore amministrativo - Università di Cagliari - Dott. Alessandro USAI, Dottore in giurisprudenza.
INDICE
sezione I - Il progetto di teleamministrazione
allegati:
Sezione II - Problemi generali dell’informatica pubblica
Sezione III - Esperienze di informatizzazione avanzata
L’informatizzazione del Catasto e delle Conservatorie dei rr.ii. — Carlo Maraffi
Ministro per la Funzione pubblica
Presentazione
Una ricerca sperimentale, in ambiente altamente qualificato come l’Università di Cagliari, sulla informatizzazione delle procedure amministrative non può che trovare il favore del Ministro per la Funzione Pubblica, attese le “ricadute” che il progetto può avere sull’intero sistema pubblico.
Non vi è dubbio che, di fronte ad una Società che evolve incessantemente nel proprio assetto socio-economico e che esprime continuamente nuove esigenze, nuovi “bisogni emergenti”, la P.A. mostri una capacità di risposta, un volto operativo ed organizzativo del tutto inadeguato.
Si aggiunga che la prospettiva, ormai imminente, dell’integrazione europea accresce l’esigenza di efficacia ed efficienza del “sistema-Paese” ed impone di inquadrare le innovazioni nell’ambito delle direttive e degli standards stabiliti a livello comunitario.
Un progetto, pertanto, che utilizzi le grandi potenzialità dell’informatica e le coniughi con un razionale riordino delle procedure e delle strutture organizzative, si muove nella giusta direzione ed, in particolare, in conformità alle linee strategiche definite dal Dipartimento della Funzione Pubblica che, pertanto, seguirà con interesse lo svolgimento delle fasi realizzative, offrendo ogni possibile apporto collaborativo, nella certezza che i risultati saranno altamente positivi e quindi rappresenteranno un valido “prototipo” da implementare in altre, più vaste realtà pubbliche.
È questo un impegno che assumo con gli ideatori ed i realizzatori dell’iniziativa, perché sono certo che la loro volontà e determinazione contribuiranno a rendere concrete le possibilità di miglioramento operativo delle strutture pubbliche.
Altamente opportuna è inoltre l’iniziativa della presente pubblicazione, nella quale il progetto di ricerca è ampiamente illustrato nelle sue linee di base dal Prof. Giovanni Duni, che unisce alla propria competenza di Professore di Diritto amministrativo un interesse per l’informatica, presupposto indispensabile per affrontare concretamente i problemi nelle loro necessarie implicazioni interdisciplinari: tant’è che, in appendice all’articolo, è pubblicata anche una bozza di possibile decreto rettorale, che affronta sia i problemi giuridici, sia quelli tecnico-operativi, al fine di rendere possibile un concreto inizio della sperimentazione.
L’abolizione delle procedure cartacee è certamente un’innovazione che segnerà una tappa storica della pubblica amministrazione. Ma, come va detto che si tratta di una direzione obbligata per conseguire quella produttività che oggi fa difetto, non possiamo nasconderci che l’obiettivo non è facile, sia per la necessità di vincere l’abitudine delle persone che dovranno operare con i nuovi metodi, sia perché, soprattutto nei primi anni, peserà il collegamento del vecchio mondo degli archivi cartacei con quello nuovo che si profila: difficoltà da affrontare comunque con decisione, per superarle il più rapidamente possibile.
Su di un tema di così ampia rilevanza teorica, ma soprattutto pratica, è bene che si ascoltino più voci e che si raccolgano esperienze di chi ha già operato nel settore dell’informatica. Tra le altre numerose ed autorevolissime firme, nel presente volume, dopo il Prof. Giuseppe Guarino, troviamo quelle di alti funzionari dell’amministrazione pubblica e di studiosi: alcuni portano le loro insostituibili conoscenze su problemi generali e condizionanti (coordinamento; sicurezza; contratti); altri illustrano quanto si è fatto in particolari settori ad informatizzazione avanzata, perché se ne traggano le concrete esperienze al fine della costruzione di una informatizzazione ancora più progredita, quale deve essere, appunto, la teleamministrazione.
Roma, marzo 1992
Ordinario di Diritto Amministrativo - Roma Sapienza.
Prefazione
Il prof. Giovanni Duni a buon titolo può essere considerato l’iniziatore di una nuova branca del diritto amministrativo, la teleamministrazione. Già da tempo siamo abituati ad includere tra le discipline giuridiche non solo quelle aventi finalità interpretative e sistematiche e quelle storiche, ma anche quelle che su versanti opposti perseguono scopi o di pensiero puro o di carattere applicativo. La telematica si inquadra tra queste ultime.
La disciplina cui la telematica più direttamente si collega è la scienza dell’amministrazione, ma da questa si distingue per le sue finalità immediatamente operative e perché destinata ad incidere in modo diretto sulla condotta e sui rendimenti delle amministrazioni pubbliche.
Cercherò di chiarire nel modo più semplice di cosa si tratti. La presenza di calcolatori nella nostra organizzazione amministrativa, contrariamente a quanto si potrebbe immaginare, è piuttosto ampia, ma i benefici non sempre sono percepibili e talvolta non sembrano giustificare l’entità dei costi sostenuti. Sostanzialmente le aree di impiego delle attrezzature informatiche sono tre: raccolta di dati ed archiviazione; attestazione e certificazione; elaborazione di atti amministrativi il cui contenuto sia frutto di un puro calcolo.
Le ragioni che ostano ad una più efficace utilizzazione dipendono da principi, in parte inespressi, e da comportamenti oltremodo costanti. Il principio cui ci si riferisce è che il giudizio sugli atti amministrativi di competenza della giurisdizione amministrativa avviene esclusivamente su base documentale. Di conseguenza l’amministrazione è obbligata a tradurre in documenti ogni sua attività: ciò che non si traduce nei documenti è giuridicamente inesistente.
Un corollario del suddetto principio è la prassi secondo la quale, per l’amministrazione, la redazione del documento finisce per assumere una rilevanza maggiore degli stessi effetti pratici, che l’atto è destinato a produrre. L’Amministrazione sa che, se il documento viene redatto in modo accorto e con pieno rispetto delle forme e delle regole precedimentali, il pericolo di annullamento è minimo. Ci si dedica quindi con cura alla redazione dell’atto (sia che si tratti di un atto preparatorio — relazione, parere — sia del provvedimento finale); il testo viene scritto a mano o dattiloscritto; tutti i passaggi successivi, interni alla stessa amministrazione o che implicano l’intervento di altre amministrazioni (come nella ipotesi dei pareri esterni o dei concerti) comportano un trasferimento del documento cartaceo da un ufficio all’altro, che avviene a mano o con i normali mezzi postali. Per uscire da un’amministrazione e per avere ingresso nell’altra il documento deve seguire la trafila della protocollazione e della consegna all’ufficio postale interno, che si ripete in sequenza inversa nell’ufficio di destinazione.
Queste regole fanno sì che dei tempi lunghi, che sono normalmente richiesti dalle procedure amministrative (è per tale ragione che si parla di “lentocrazia”), la maggior parte siano tempi morti, tempi cioè che non hanno alcuna connessione diretta con il merito della scelta che deve essere compiuta. E sono tempi che sfuggono a qualsiasi controllo: quando il documento è uscito dalla stanza del funzionario che l’ha redatto è spesse volte persino difficile ricostruire dove attualmente si trovi e comunque nessuno, nemmeno il suo originario autore, ha competenza per rintracciarlo. In questi comportamenti sta oggi la ragione della attenuata utilità delle attrezzature informatiche: esse intervengono, nei casi in cui sono utilizzabili, dopo che il complesso procedimento amministrativo si è perfezionato. Ma i tempi morti, e le cause delle lentezze, si annidano proprio in tali fasi anteriori. Qui sta la importanza delle idee propugnate dal prof. Duni che, se attuate, avrebbero un impatto che senza esitazioni andrebbe qualificato rivoluzionario. L’idea ferma di Duni è che l’elaborazione dell’atto (intendendo per tale qualsiasi documento attinente al procedimento amministrativo) ed ogni sua integrazione, così come la trasmissione dello stesso ad altri uffici della stessa o di altra amministrazione, debbano avvenire avvalendosi delle vie informatiche.
Duni formulò le sue tesi nel 1978, in un articolo pubblicato sulla Rivista Amministrativa della Repubblica Italiana. Ritorna ora sul tema presentando una ricerca coordinata, che si conclude con una proposta operativa. Nel volume è inserito un saggio lucidissimo dello stesso Duni, in cui tutti gli aspetti della problematica sono esposti con grande chiarezza.
Nel 1978 le idee di Duni potevano ascriversi al futuribile. Nei dieci e più anni trascorsi i progressi informatici sono stati tali da consentire prime sperimentazioni.
Per la attuazione del progetto è indispensabile tuttavia che si disponga non solo di attrezzature più potenti e affidabili, ma che siano modificate anche alcune regole attinenti alle procedure amministrative. In questo senso la teleamministrazione è una disciplina giuridica in senso pieno perché studia le modifiche che vanno introdotte a livello legislativo e regolamentare per adeguare gli atti e le procedure amministrative alle esigenze informatiche, ferma rimanendo la salvaguardia delle loro finalità e tipicità. Lavoro di adeguamento di ampia portata, che dovrà soffermarsi su ciascuna delle infinite procedure vigenti, e che non si esaurirà con la prima introduzione della teleamministrazione, ma dovrà anche in seguito affinare continuamente le soluzioni accolte, procedendo in parallelo con il progresso delle attrezzature sul piano tecnico.
Ovviamente sono molti gli aspetti problematici, da quelli della riservatezza e della sicurezza a quelli della imputazione degli atti e della loro autenticazione. Duni li affronta tutti e dimostra che risposte adeguate sono già conseguibili.
Sia nell’articolo di Duni, sia negli altri saggi inseriti nel volume, sono elencati i vantaggi che la teleamministrazione è in grado di assicurare. Se non ce ne fossero altri, basterebbero i seguenti: salterebbero tutti i tempi morti, che gravano oggi sulle procedure amministrative, potendo la trasmissione da un ufficio all’altro e da una amministrazione all’altra avvenire in tempo reale; diverrebbe possibile ad ogni ufficio mettere a scadenzario l’atto trasmesso e sollecitare la risposta dell’ufficio responsabile del passaggio successivo una volta che il termine normalmente necessario per l’adempimento sia trascorso; sarebbero fissate, e chiaramente individuabili, le responsabilità con riguardo a ciascuna distinta fase del procedimento; attraverso una valutazione statistica dei dati si potrebbero fissare tempi norma per ogni fase del procedimento, venire a conoscenza delle disfunzioni, accertarne le cause, individuarne i responsabili; ultimo e non minore beneficio, si azzererebbero tutti i tempi delle istruttorie nei giudizi amministrativi, dovendo supporsi che i Tribunali abbiano a loro volta accesso diretto ai dati delle amministrazioni. La teleamministrazione, come è facile intuire, darà a pieno i suoi frutti quando l’uso ne sarà generalizzato.
Il progetto elaborato dal prof. Duni dovrà trovare una prima applicazione nell’Università di Cagliari ed auspichiamo che vi trovi pronta attuazione e successo. Sarebbe così compiuto il primo passo di una riforma che andrebbe considerata quale l’unica, vera, grande riforma della nostra pubblica amministrazione.
