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L’E-GOVERNMENT: DAI DECRETI DELEGATI DEL MARZO 2005 AI FUTURI DECRETI ENTRO IL 9 MARZO 2006(*)

Giovanni Duni


 

 


1) Premesse

L’art. 10 della L. 23 luglio 2003, n. 229, al comma 1 conferiva delega al Governo in materia di informatizzazione, assegnando 18 mesi per l’emanazione dei decreti delegati. Al terzo comma è conferita l’ulteriore delega per l’emanazione di «uno o più decreti legislativi recanti disposizioni correttive e integrative dei decreti legislativi di cui al comma 1, nel rispetto degli oggetti e dei principi e criteri direttivi determinati dal presente articolo, entro dodici mesi decorrenti dalla data di scadenza del termine di cui al medesimo comma 1»[1]. La scadenza ultima, per intervenire sulla materia è quindi il 9 marzo 2006.

Il Dipartimento per le Innovazione e le tecnologie ha molto opportunamente attivato una raccolta di opinioni, anche nel mondo universitario, sulle prime bozze dei decreti legislativi. Alla luce delle osservazioni formulate dal mondo della ricerca e da organi istituzionali appare evidente che la possibilità dei decreti correttivi ed integrativi dovrà essere esercitata con interventi penetranti.

Gli istituti creati o ristrutturati nel decreto legislativo 28 febbraio 2005, n. 42, “Sistema pubblico di connettività” e nel più lungo “Codice delle amministrazioni digitali” costituiscono dei “mattoni” di fondamentale importanza della costruenda amministrazione digitale e si è stati generalmente concordi nel riconoscere come apprezzabile sforzo il lavoro fatto dal Dipartimento dell’innovazione.

Tuttavia si è stati anche unanimi nel suggerire sia modifiche di impostazione sia completamenti, ritenuti indispensabili per l’efficacia immediata e nel tempo dell’intervento normativo, che ha indubbiamente lo scopo di rendere concreto il piano di azione “E-government” del 2000[2].

Il materiale reperibile sull’argomento, soprattutto da internet, è ormai assai vasto. Non sono disponibili tutte le opinioni raccolte dal dipartimento in via informale nel corso della elaborazione dei decreti legislativi. Si fa quindi riferimento a quelle formulate da Astrid[3], a quelle prospettate dallo scrivente[4] ed infine a quelle, ponderose ed ufficiali, del Consiglio di Stato[5].

Talune delle osservazioni formali e informali sono state tenute presenti nella versione definitiva dei decreti. Ma la complessità del lavoro svolto dallo staff del MIT avrebbe comportato un altrettanto gravoso lavoro di rifacimento, ove si fossero volute accettare tutte le osservazioni, ancorché unanimi e condivisibili. Rifacimento non compatibile con la prima scadenza della delega (9 marzo 2005).

È quindi da ritenere che il Governo abbia fatto propria l’idea del Consiglio di Stato, espressa nel parere 7904/04 relativo al D. Legisl. poi divenuto 28 febbraio 2005, n. 42, secondo la quale il D. Legislativo sul sistema pubblico di connettività sia in realtà solo il primo di una serie da concludere entro il 9 marzo 2006: concetto richiamato esplicitamente anche nel parere relativo alla P.A. digitale[6].

Non si pretende in questa sede di fare una “summa” di tutti i suggerimenti formali ed informali pervenuti al MIT, né tanto meno la ricostruzione storica di quelli accolti o non accolti nel testo che dovrebbe apparire sulla G.U. Si vuole soltanto evidenziare alcuni importanti interventi fra quanto appare necessario fare entro i prossimi 12 mesi per rendere operative «le commendevoli finalità esposte dall’Ufficio legislativo del Ministro per l’innovazione e le tecnologie e contenute, a livello di principio o di dichiarazione di intenti, nello schema»[7].

Nei paragrafi che seguono sono pertanto esposte delle idee maturate sui decreti legislativi de quo, soprattutto in vista della possibile emanazione dei decreti “correttivi” ed “integrativi” di cui al terzo comma dell’art. 10 della L. 229/2003. Il tutto senza pretesa di completezza in un campo ormai vastissimo, e dando particolare peso al profilo oggetto delle nostre specifiche ricerche iniziate nel 1978, sul procedimento telematico.


 

2) Passare dalle enunciazioni di principio alla normazione che dia alle amministrazioni i necessari poteri e doveri.

Si tratta di dare peso al rilievo di carattere generale formulato dal Consiglio di Stato. In effetti nella lettura dei decreti rinveniamo molteplici indicazioni strumentali e molte altre di principio, ma scarsità di disposizioni precettive per l’operatore amministrativo che, anche a livello dirigenziale, si ponesse nell’ottica di abbandonare le carte e passare all’era digitale.

Tra queste carenze spicca quella attinente alla disciplina del procedimento telematico, della quale ci occupiamo nel § seguente.

Va anche sottolineato che il Consiglio di Stato, pur denunziando queste carenze che non consentono la concreta attuazione dell’innovazione, paventa tuttavia la mancanza di una disciplina che regoli il passaggio graduale dal mondo delle carte a quello digitalizzato.

Il linea generale, in sostanza, il Consiglio di Stato ravvisa una scarsa considerazione per i profili giuridico-funzionali della materia ed uno scarso coinvolgimento del Dipartimento della Funzione Pubblica nella redazione dei testi.


 

3) Disciplinare compiutamente il procedimento telematico.

Si tratta della più importante necessità inquadrabile in quella più generale del passaggio dalle enunciazioni di principio alle norme precettive e concretamente eseguibili dalle pubbliche amministrazioni. Il procedimento è nominato innumerevoli volte nel Codice dell’amministrazione digitale, ma solo per profili particolari e non decisivi per passare alla concreta attuazione. La norma base non è molto dissimile da altre cui eravamo abituati, che affidavano alla fantasia delle singole PP.AA. una sorta di mandato in bianco. (Art. 41, comma 1. «Le pubbliche amministrazioni gestiscono i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, nei casi e nei modi previsti dalla normativa vigente»). Altre norme di principio sono i commi 2 e 3 dell’art. 63[8].

Questa carenza normativa non è problema di questi giorni: nel pur lento recepimento delle idee nate nel mondo della ricerca in materia di dematerializzazione, firma elettronica e procedimento telematico possiamo ricostruire alcune date importanti. 1978: pubblicazione delle idee innovative, comprendenti il procedimento telematico[9]; 1993: riconoscimento della forma elettronica da parte del legislatore[10]; 1997: collegamento della forma elettronica alla firma digitale da parte del legislatore ed del regolamento[11]. Manca quindi l’ultimo presupposto per il passaggio alla nuova era: la disciplina, appunto, del procedimento telematico.

Gli studi in materia hanno indicato varie problematiche non prive di interesse e sulle quali va posta la dovuta attenzione ed effettuate scelte a volte implicanti opzioni tra il meglio teorico ed il buon risultato realizzabile in tempi ragionevoli. Ricordiamo a volo d’uccello il sistema di procedimento telematico in cui si crea un documento unitario a formazione progressiva quanti che siano gli uffici coinvolti e le differenti amministrazioni competenti[12]. Ricordiamo la possibilità di telelavorare a mezzo di posta elettronica[13]. La possibilità, infine di accettare la posta elettronica (certificata) solo nei rapporti tra differenti amministrazioni autonome, riservando la creazione telematica di un documento a formazione progressiva per tutto quanto deve svolgersi all’interno di una sola amministrazione[14]; (Per chiarezza: non parliamo della posta elettronica certificata in generale, il cui uso si auspica  senza riserve, ma solo dell’utilizzazione per compiere le fasi del procedimento amministrativo). La necessità che si crei il fascicolo virtuale condiviso del procedimento[15]. L’area condivisa, entro la quale sarà allocato il suddetto fascicolo sarà il presupposto di partenza sul quale impostare il procedimento telematico. Da detta area proverranno le informazioni necessarie a tutti gli uffici procedenti (conoscenza mediante accesso e non mediante posta elettronica!) e verso questa area confluiranno tutti gli interventi che la legge o il regolamento richiedono per ogni specifico procedimento amministrativo.

Come è stato già sottolineato[16], la disponibilità di quest’area rivoluziona tutte le nostre pregresse conoscenze sul procedimento, nato come sequenziale (“procedimento” da “procedere”) si trasforma in attività a stella, ossia con interventi tutti potenzialmente contemporanei, salvo specifiche ragioni che impongano talune sequenze. Già la telematica determina da sola un’accelerazione dell’attività amministrativa; aggiungiamo la contemporaneità degli interventi consentita dal fascicolo virtuale condiviso ed avremo la prospettiva di una funzionalità oggi assolutamente impensabile.

Le enunciazioni di principio che si trovano nei decreti del 2005 sono andate molto vicino al procedimento: nelle stesse definizioni del D. Legisl. 42 del 2005 troviamo vari livelli di interconnessione ed interoperabilità tra le amministrazioni[17], l’ultima delle quali, la «cooperazione applicativa», attiene alla concreta operatività dei procedimenti amministrativi. Ma, per renderla concreta, evidentemente non basta la definizione.

Ricordiamo ancora che la L. n. 15 del 2005, ha introdotto nella l. 241/90 la conferenza di servizi telematica, da tempo auspicata della dottrina[18] come mezzo per facilitare le conferenze di servizi senza lo spostamento fisico delle persone. Conferenza telematica ripresa dall’art. 41 del “Codice dell’amministrazione digitale”. Anche qui vanno chiariti molti aspetti che non possono essere lasciati nella indeterminatezza, pena la inattuabilità di questa “commendevole intenzione”. In particolare va chiarito come si debba produrre il documento informatico “determinazione conclusiva” (art. 14 ter, comma 10, L. 241/90), che sarà a base del provvedimento dell’amministrazione procedente.


 

4) Delegificare e ricostituire il T.U. della documentazione amministrativa. Eliminare il dualismo SPC e Codice dell’amministrazione digitale.

Le tematiche enunciate sotto questo punto 4 sono tre; tuttavia è opportuno prenderle in considerazione congiuntamente poiché devono essere risolte tenendole presenti in una visione organica della materia.

Lo stesso Consiglio di Stato per altro non da una soluzione concreta e sicura complessiva, ma fornisce comunque gli elementi critici per sviluppare le più opportune soluzioni. In sostanza appaiono criticabili:

1) la scelta di portare a livello di norma primaria soluzioni legate alla tecnologia in modo diretto o anche indiretto (aspetti organizzativi legati alle soluzioni tecnologiche). In questa materia, così come hardware e software hanno rapide obsolescenze, parimenti le soluzioni della macro informatica hanno necessità di adattarsi all’evolversi della tecniche e delle esperienze operative. Il livello normativo regolamentare, unitamente a D.M. di normazione tecnica, appare quindi quasi sempre il più idoneo, lasciando al livello legislativo enunciazioni di principi ed obbiettivi. La scelta effettuata è quindi in chiara controtendenza con le tecniche di normazione moderna.

2) La scelta di distruggere la caratteristica di testo unico al DPR 445/2000, sottraendo ad esso la documentazione informatica. Non si tratta infatti di togliere dal T.U. sulla documentazione amministrativa un aspetto marginale, bensì una parte che appare sempre più fondamentale, anche dal punto di vista quantitativo, nell’ottica dell’avanzante dematerializzazione perseguita dai Decreti de quo. Non se ne comprende il motivo, se non in una visione della “materia informatica” composta da aspetti molto legati a presupposti tecnologici e pertanto in grado di attrarre anche il “prodotto finale”, ossia il documento informatico.

3) La scelta di disciplinare in un testo separato il Sistema Pubblico di Connettività e Cooperazione. L’informatica, fin dai primi anni dopo la sua nascita, ha scoperto che 100 computers valgono 100, ma che gli stessi 100, messi in rete valgono 10.000. Non solo per le sinergie dei calcoli ingegneristici, che qui non ci riguardano, ma perché consentono di comunicare, di cooperare in rete intorno ad un obbiettivo, di telelavorare tra uffici, di aprirsi all’esterno. Quindi la connettività, presupposto della interoperabilità funzionale intorno a progetti comuni, non è altro che un aspetto fondamentale dell’informatica. Telematica ed informatica sono inscindibili. Non per niente l’attività dematerializzata dell’amministrazione fu definita “teleamministrazione” fin dal 1991[19]. Del resto la contiguità dei problemi emerge più volte scorrendo i tre attuali testi: si veda, ad esempio, l’art. 5 del D. Legisl. 42/2005, in materia di scambio di documenti tra le PP.AA.[20], che poteva più opportunamente essere incluso nel “Codice dell’amministrazione digitale”.

È esclusa quindi sicuramente la necessità di tre testi: un T.U. monco del documento informatico; un testo sulle reti; un testo sulla informatica delle PP.AA.; resta solo da decidere se i futuri testi debbano essere due oppure uno solo. In sostanza potremmo ipotizzare:

— Due testi distinti: un testo normativo di contenuto tecnico, che, ratione materiae, attragga nel proprio interno anche gli aspetti dei problemi giuridico-documentali e procedimentali della dematerializzazione, considerando questa strettamente collegata, in quanto “figlia” della tecnologia. In presenza di questo testo resterebbe da definire il ruolo del DPR 445/2000, che andrebbe riscritto e rititolato.

— Due testi distinti: un testo normativo di contenuto esclusivamente tecnico che accuratamente espunga dal proprio interno tutto quanto attiene alla documentazione amministrativa ed al procedimento, da reinserire nel DPR 445/2000: il testo tecnico farebbe quindi riferimento al DPR 445 ogni volta che fosse necessario e viceversa.

— Un unico testo che consideri l’attività della P.A. — sia essa cartacea che digitale — un problema unitario, collegato ai principi della L. 241/90, così come modificati dalla L. 15/2005. Secondo il Consiglio di Stato in questo testo andrebbero ricompresi la disciplina dell’indice nazionale delle anagrafi, ed il D.P.R. sull’utilizzo della posta elettronica certificata. Le norme di natura tecnica contenute in questo ampio testo dovrebbero essere limitate ai principi basilari, più che altro indicati come obbiettivi, per non farsi cogliere dalla necessità di dover ricorrere al Parlamento per apportare le immancabili continue modifiche suggerite dalla evoluzione tecnologica, dalle esperienze e dagli studi sul campo.

La soluzione di un unico testo appare senz’altro preferibile; tutto il dettaglio della tecnologia dovrebbe essere espunto dalla normativa primaria, sia per le ragioni di opportunità intrinseca ora dette, sia per non stravolgere la natura del T.U. sulla documentazione, nel quale le poche indicazioni tecniche costituirebbero solo i presupposti che dichiarano e definiscono la forma elettronica e la gestione telematica di procedimenti e servizi. Queste limitate indicazioni tecniche di rango primario dovrebbero contenere ampi e ripetuti rinvii ad altri due livelli di normazione: il regolamento, che potrebbe essere inserito nello stesso testo unico con l’indicazione “R” e, soprattutto, le norme tecniche, adottabili con Decreti ministeriali e pertanto di velocissima modificabilità.

A differenza di quanto i tecnici del MIT hanno creduto, elevando al rango di norma primaria scelte che sarebbe stato meglio rendere più facilmente reversibili, sotto l’apparente valorizzazione del lavoro svolto, hanno determinato una loro “deminutio” per il futuro: lo “staff”  ministeriale infatti non potrà più modificare nulla dei decreti del marzo 2005, essendo ciò trasferito alla competenza delle assemblee parlamentari, ovvero al Governo, ma solo previa una nuova delega, ove si oltrepassi la data del 9 marzo 2006.

Occorre quindi mettersi subito al lavoro per utilizzare proficuamente gli ulteriori 12 mesi che, con lodevole lungimiranza, il legislatore ha previsti nel terzo comma dell’art. 10 della L. 229/03: in quest’anno già iniziato si potrà correggere delegificando ed integrare ove necessario.


 

4) Il digital divide.


Il Consiglio di Stato si è soffermato anche sul problema del “digital divide” ed il Governo ha inserito nel testo del Codice della P.A. digitale l’attuale art. 8, che recita: «Alfabetizzazione informatica dei cittadini. 1. Lo Stato promuove iniziative volte a favorire l'alfabetizzazione informatica dei cittadini con particolare riguardo alle categorie a rischio di esclusione, anche al fine di favorire l'utilizzo dei servizi telematici delle pubbliche amministrazioni». Sulla portata della norma qualche osservazione è formulata più oltre. Qui si vuole sottolineare che nella storia dell’uomo il digital divide non è altro che uno dei tanti “divide” che hanno diviso l’umanità tra i più fortunati e quelli che non hanno goduto di determinati benefici. Per quanto riguarda le tecnologie del progresso dell’uomo in tutti i tempi abbiamo avuto anzitutto “divides” tra popoli ed altresì tra individui nella stessa popolazione. Uno dei più cronici divides è stato quello dell’alfabetizzazione, che nel nostro Paese è stato risolto solo di recente e forse non del tutto

Di fronte al progresso che avanza non è certo possibile rallentarlo per attestarci sulle posizioni di chi non sarebbe in grado di utilizzare le innovazioni. Il tempo ed i supporti pubblici sanano le situazioni ed il figlio dell’analfabeta si laurea, mentre il figlio della contadina timorosa può diventare campione di motocross.

Cosa si chiede quindi al legislatore moderno, in particolare per il digital divide informatico? Non si chiede di soprassedere alle innovazioni, ma di essere in anticipo consapevole del problema: questa consapevolezza anticipata è già una importante caratteristica del digital divide informatico, rispetto ai tanti divide che hanno costellato la storia dell’uomo. Inoltre, mentre in passato l’aspetto deteriore della natura umana ha spesso approfittato delle situazioni emarginate a causa del naturale effetto del divide, oggi, in uno Stato moderno, nella cui Costituzione è inserito l’art. 3, con i commi 1 e 2, il comune intento è di trovare tutti i rimedi per attenuare gli effetti discriminatori di fatto che deriverebbero dal fenomeno.

Già oggi uno studente che naviga in internet può accedere ad una massa di informazioni negata a chi non ha questa possibilità. Se un domani la Pubblica amministrazione diventasse completamente digitalizzata e pretendesse di colloquiare con i cittadini soltanto a mezzo di reti e computers, avremmo un pesantissimo aggravamento delle situazioni dei cittadini che, o per motivi economici o per scarsa predisposizione, non sono in grado di utilizzare questi strumenti. Questi cittadini sarebbero costretti a rinunziare ad accedere a servizi e funzioni pubbliche, rischiando addirittura di essere criminalizzati ove, per ipotesi, ad ogni cittadino venisse d’ufficio attribuita una casella di posta elettronica certificata e tutte le comunicazioni ufficiali, con effetti giuridici pari alla notifica, avvenissero presso quella casella. Sarebbe come se, con l’avvento delle automobili, una legge stabilisse che nelle vie pubbliche non si può più circolare a piedi.

Da questi esempi paradossali discende il primo obbligo costituzionale del legislatore: perseguire la modernizzazione anche spinta, ma lasciare alternative per chi non è in grado di utilizzarla.

Con riferimento alla informatizzazione le possibilità sono di due tipi: A) mantenere una possibilità di gestione cartacea alternativa nei rapporti con chi è individuato come soggetto “non informatizzato”: questa soluzione appare auspicabile per le comunicazioni tra P.A. e cittadino; B) supportare il cittadino “non informatizzato” che desidera interfacciarsi con una amministrazione informatizzata, consentendogli di accedere ad uno sportello presidiato da un impiegato addetto a raccogliere le istanze o le comunicazioni del privato per inserirle nel procedimento informatizzato. Questa soluzione ci sembra più concretizzabile di troppo generali “centri di servizio a livello territoriale”, con il compito di supportare il cittadino non informatizzato[21].

Questi rimedi impediranno la brusca ghettizzazione dei cittadini non informatizzati. Non saranno tuttavia in grado di evitare che costoro rimangano comunque al di fuori di un mondo che corre sempre di più, retrocedendo quindi se non altro in termini comparativi nei confronti del resto della società in cui vivono. Mentre i primi rimedi sopra esposti sono risolti con accorte normative ed a costo zero, o comunque con costi non evidenziabili, la diffusione dell’informatizzazione non può prescindere da investimenti di tipo sociale, incentivando l’acquisto di computer, le attivazioni delle connessioni a banda larga, i corsi di alfabetizzazione informatica dentro e fuori le scuole.

Esempi normativi di incentivazioni non mancano nelle legislazioni regionali. Ma anche lo Stato può agire in tal senso. Lo ha fatto con la legge 27 dicembre 2002, n. 289, che all’art. 27 ha previsto un finanziamento di un progetto “PC ai giovani”. La Regione Emilia Romagna impugnò tale norma per preteso contrasto con il riparto delle competenze tra Stato e Regioni, stante la gestione ministeriale di fondi settoriali in materie di competenza regionale. Ricorso respinto dalla Corte Costituzionale con la Sent. 13 ottobre 2004, n. 307, nella quale si osserva che l’intervento di incentivazione «corrisponde a finalità di interesse generale, quale è lo sviluppo della cultura, nella specie attraverso l'uso dello strumento informatico, il cui perseguimento fa capo alla Repubblica in tutte le sue articolazioni (art. 9 della Costituzione) anche al di là del riparto di competenze per materia fra Stato e Regioni».

Nella propria motivazione la Corte non respinge né fa proprie le argomentazioni dell’Avvocatura dello Stato, che si richiama all’art. 117 Cost., comma secondo, lettera m), e sottolinea «la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» ed afferma «che non è contestabile che, nell'attuale assetto sociale, l'accesso ai mezzi informatici vada considerato "un vero e proprio diritto sociale", strumentale all'esercizio di altri diritti fondamentali,»… «non v'è dubbio che il progetto "PC ai giovani", volto a garantire su tutto il territorio nazionale, attraverso misure generali ed omogenee, un livello minimo di accesso per i giovani alla acquisizione ed utilizzazione degli strumenti informatici, dovrebbe qualificarsi come misura diretta ad assicurare un "livello essenziale" di "diritti civili e sociali", sicché esso non potrebbe non ricondursi alla esclusiva potestà legislativa statale». Tali argomenti ci sembrano particolarmente convincenti, se collegabili ad un concreto digital divide fondandosi quindi anche sul secondo comma dell’art. 3 della Costituzione.

Tornado all’art. 8, sopra menzionato, esso è formulato come norma di principio e programmatica; forse di più non era possibile in questa sede. Ma ciò che giova osservare è che essa copre un interesse sociale più vasto dell’informatica amministrativa e dell’interfaccia tra P.A. e cittadino. Infatti l'alfabetizzazione informatica dei cittadini …. è promossa anche al fine di favorire l'utilizzo dei servizi telematici delle pubbliche amministrazioni. Il diritto sociale ha cioè una portata ampia e generale, nell’ambito della quale i rapporti con la P.A. sono solo una specifica utilizzazione.






(*) Pubblicato in “Diritto dell’internet”, 2005, p. 228 ss. Successivamente alla pubblicazione dello scritto l’art. 1, comma 7, della legge Legge 17 agosto 2005, n.168, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 194 del 22 agosto 2005, di conversione del D.L. 115/2005, ha prolunganto di 3 mesi il termine della delega per l’emanazione dei decreti integrativi e correttivi, che pertanto è ora il 9 giugno 2006.

[1] La prima delega è scaduta il 9 marzo; sulla G.U. 30 marzo 2005, n. 42, è stato pubblicato sollecitamente il D. legisl. 28 febbraio 2005, n. 42: Istituzione del sistema pubblico di connettività e della rete internazionale della pubblica amministrazione, a norma dell'articolo 10, della legge 29 luglio 2003, n. 229. Il “Codice dell’amministrazione digitale” — reperibile da tempo nel sito web http://www.padigitale.it ed approvato in via definitiva dal Consiglio dei ministri il 4 marzo 2005 — è stato pubblicato soltanto nel supplemento ordinario n. 93 alla G.U. del 16 maggio 2005, n. 112 (D. legisl. 7 marzo 2005, n. 82). Il notevole ritardo aveva fatto ipotizzare che il Governo avesse voluto spostare il completamento del quadro normativo al 2006. Avendo infatti pubblicato il primo decreto 42/2005 entro i termini del primo comma dell’art. 10 citato, era già operante il secondo più lungo termine del terzo comma, ossia il 9 marzo 2006.
 

[2] Adozione del piano d’azione sul governo elettronico da parte del Comitato dei ministri per la società dell’informazione (23 giugno 2000). Successivamente: Direttiva del MIT 18 dicembre 2003: Linee guida in materia di digitalizzazione dell'amministrazione per l'anno 2004. (GU n. 28 del 4-2-2004)

[3] http://www.astridonline.it/E-governme/Codice-del/
ASTRID-Osservazioni-codice-PA-digita.pdf. Successivamente è stato elaborato un altro documento di “osservazioni”, tuttavia non di pubblico dominio.

[4] Alcune delle osservazioni furono pubblicamente formulate in un convegno tentutosi a Cagliari nell’ottobre del 2004, con la presenza del Capo di Gabinetto del MIT, Avv. Di Giovanni, del Consigliere scientifico Prof. Benzi e del Prof. Talamo, consulente: http://spol.unica.it/teleamm/dottorato/convegni/convegno2004.


[5] Parere 11995-04 del  7 febbraio 2005: http://www.giustizia-amministrativa.it

[6] «La Sezione ha, però, rilevato come la stessa delega renda possibile un intervento di riassetto con “uno o più decreti legislativi”, ed ha quindi fornito il proprio parere favorevole intendendo – con qualche sforzo interpretativo, di cui la riferente Amministrazione dà atto nella relazione dello schema in oggetto – quello schema di decreto legislativo come un intervento parziale, che riordina la materia nella (sola) misura in cui sostituisce l’SPC alla RUPA. La sua natura di “provvedimento di riassetto normativo” (e in ultima analisi il rispetto della norma di delega) era, allora, stata fatta salva a condizione che l’intervento confluisse, poi, nella generale codificazione della materia nel rispetto del comma 1 dell’art. 10, divenendo “uno” tra i “più” decreti legislativi di riassetto.»

[7] Cons. Stato parere 19955-04/2005.

[8] 2. Le pubbliche amministrazioni centrali progettano e realizzano i servizi in rete mirando alla migliore soddisfazione delle esigenze degli utenti, in particolare garantendo la completezza del procedimento, la certificazione dell’esito e l’accertamento del grado di soddisfazione dell’utente.

3. Le pubbliche amministrazioni collaborano per integrare i procedimenti di rispettiva competenza al fine di agevolare gli adempimenti di cittadini ed imprese e rendere più efficienti i procedimenti che interessano più amministrazioni, attraverso idonei sistemi di cooperazione.

[9] Duni, L'utilizzabilità delle tecniche elettroniche nell'emanazione degli atti e nei procedimenti amministrativi. Spunto per una teoria dell'atto amministrativo emanato nella forma elettronica, in "Rivista amm. della Repubblica italiana", 1978, pag. 407 ss.

[10] D. legisl. 12 febbraio 1993, n. 39, art. 3.

[11] L. 15 marzo 1997, n. 57, art. 15, comma 2; DPR. 10 novembre 1997, n. 513 (e successiva evoluzione della disciplina).

[12] La teleamministrazione: una “scommessa” per il futuro del Paese, relazione al 5º Congresso internazionale della Corte di Cassazione sul tema “Informatica e attività giuridica” Roma, 3-7 maggio 1993, I.P.Z.S. - Libreria dello Stato, 1994, II, p. 381 ss.

[13] Questo dovrebbe essere il metodo normale secondo il comma 1 dell’art. 47 del Codice dell’amministrazione digitale.

[14] Duni, Ancora sul procedimento amministrativo: le ultime novità della ricerca in materia, relazione al III convegno DAE, Catania 2-3 luglio 2004, in ftp://spol.unica.it/didattica/duni/informatica_amministrativa
/informatica_amministrativa.htm.

[15] Art. 41 del “Codice dell’amministrazione digitale”, comma 2: «La pubblica amministrazione titolare del procedimento può raccogliere in un fascicolo informatico gli atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo da chiunque formati». L’espressione “può” deve essere corretta in “deve”, poiché la condivisione del fascicolo virtuale costituisce il presupposto basilare per la gestione di un procedimento telematico. Cfr., più in generale, l’art. 2, Comma 2, D. Legisl. 42/2005. In dottrina: Duni, Ancora sul procedimento, cit.; Relazione al convegno “L’informatica delle pubbliche amministrazioni: un problema di globalità”, Cagliari, 22-23 ottobre 2004, in http://spol.unica.it/teleamm/dottorato/convegni/convegni.htm. L’area condivisa, entro la quale risiederà il procedimento telematico, dovrà essere definita dalle norme tecniche e costituirà un presupposto di funzionalità dell’intera informatica pubblica, al punto di costituire urgente motivo di normazione da parte dello Stato, ai sensi del potere di coordinamento di cui all’art. 117, comma 2, lett. r, Cost. In dottrina si è evidenziata una eccessiva timidezza dello Stato nell’esercitare tale potere, anche in riferimento all’art. 14 del “Codice” de quo: Perrino, Prime riflessioni a proposito dello schema di codice dell’amministrazione digitale, in http://www.amministrazioneincammino.luiss.it

[16] Duni, Ancora sul procedimento, cit.

[17] Art. 1. Definizioni

1. Ai fini del presente decreto si intende per:

a) «documento informatico»: la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti;

b) «trasporto di dati»: i servizi per la realizzazione, gestione ed evoluzione di reti informatiche per la trasmissione di dati, oggetti multimediali e fonia;

c) «interoperabilità di base»: i servizi per la realizzazione, gestione ed evoluzione di strumenti per lo scambio di documenti informatici fra le pubbliche amministrazioni e tra queste e i cittadini;

d) «connettività»: l'insieme dei servizi di trasporto di dati e di interoperabilità di base;

e) «interoperabilità evoluta»: i servizi idonei a favorire la circolazione, lo scambio di dati e informazioni, e l'erogazione fra le pubbliche amministrazioni e tra queste e i cittadini;

f) «cooperazione applicativa»: la parte del sistema pubblico di connettività finalizzata all'interazione tra i sistemi informatici delle pubbliche amministrazioni per garantire l'integrazione delle informazioni e dei procedimenti amministrativi.


[18] Duni, Il procedimento amministrativo tra conferenza di servizi, multimedialità e teleamministrazione, in Scritti in onore di G. Guarino, CEDAM, 1998, II, p. 165 ss.

[19] Duni, Il progetto nazionale di teleamministrazione pubblica, in “L’informatica giuridica e il Ced della Corte di Cassazione”, atti del Convegno presso l’Univ. di Roma “La Sapienza”, 27-29 nov. 1991, Milano 1992, p. 87 ss.

[20] Art. 5. Scambio di documenti informatici nell'ambito del Sistema pubblico di connettività.
1. Gli scambi di documenti informatici tra le pubbliche amministrazioni nell'ambito del SPC, avvengono nel rispetto delle procedure di cooperazione applicativa finalizzate allo svolgimento di procedimenti amministrativi e costituiscono invio documentale valido ad ogni effetto di legge se realizzate nel rispetto delle regole tecniche e di sicurezza di cui all'articolo 16.

[21] Questi centri sono previsti nella direttiva del MIT 18 dicembre 2003  Linee guida in materia di digitalizzazione dell'amministrazione per l'anno 2004. (GU n. 28 del 4-2-2004) e sono ricordati anche nel parere del Consiglio di Stato.