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DIALOGARE CON IL CITTADINO


BANCO SARDEGNA 15-12-95


IL NUOVO STANDARD DELL'AZIONE AMMINISTRATIVA: LA TELEAMMINISTRAZIONE


Prof. Giovanni Duni

Preside della Facoltà di Scienze Politiche dell’Università di Cagliari


La trasparenza amministrativa, obbiettivo di estrema importanza nella L.241/90, è stata fino ad oggi affidata alla buona volontà delle amministrazioni pubbliche.

Anticipando le conclusioni, dico subito che - con l’amministrazione telematica - la trasparenza finirà di essere un problema; in pratica: non sarà più necessario studiare e spendere per progetti specifici volti ad attuare la trasparenza, ma questa scaturirà automaticamente dall’amministrazione telematica.

Amministrazione telematica (o teleamministrazione) significa valore giuridico degli atti in forma elettronica, con la conseguente gestione telematica dell’intero procedimento amministrativo. E poiché la teleamministrazione realizza il massimo di efficienza esigibile dalla P.A., essa è ormai avviata a diventare il cardine portante di ogni riforma delle P.A. che non pecchi in partenza di vizi di vetustà di criteri o anche solo di parzialità di obbiettivi.

Anche la parzialità di obbiettivi appare oggi un difetto di progettualità, dato che - con uno sforzo appena superiore - è possibile conseguire il risultato pieno della teleamministrazione.

L’idea della gestione telematica dei procedimenti, cui oggi tanto rilievo è riconosciuto a livello nazionale ed internazionale, è nata in Sardegna: le origini risalgono addirittura al 1978, quando parlare di forma elettronica degli atti sembrava fantascienza. Il perfezionamento dell’idea condusse ad un vero e proprio progetto organico, con una serie di regole-guida, battezzato nel 1991 con il nome, appunto, di "teleamministrazione".

A parte i significativi riconoscimenti da parte di studiosi italiani e stranieri, quello che sul piano pratico è più importante sottolineare è che l’idea è stata pienamente recepita dal legislatore nazionale. Come dirò tra breve, sono oggi in vigore sia una norma generale che prevede gli atti in forma elettronica sia una normativa organica settoriale che ha adottato la maggior parte delle regole della teleamministrazione (si tratta della normativa sulla contabilità pubblica statale).

Torniamo però al tema della trasparenza. Non voglio credere che la mancata trasparenza possa essere il frutto di una deliberata intenzione degli uffici di nascondere la propria attività da occhi indiscreti: può darsi che talora ciò sia anche vero, ma a mio avviso, il principale ostacolo alla trasparenza risiede nella difficoltà di accesso per gli stessi uffici ai documenti amministrativi cartacei.

Non che non sia possibile accedere, ma si tratta di attività onerosa, che turba il normale lavoro degli uffici, e per questo motivo l’informazione al pubblico è relegata dalla prassi a fatto eccezionale. Guai se i cittadini volessero avere informazioni davvero frequenti e complete sullo stato dell’iter delle pratiche che li riguardano: ci vorrebbe ben altro che uno sportello: la metà del tempo dell’intero staff dell’organico dovrebbe essere coinvolta nella continua fornitura delle informazioni.

Per fortuna il cittadino si autolimita, soprattutto se ha già un’esperienza di richieste di accesso e si è quindi reso conto dell’onere di attività che ogni richiesta comporta.

L’autolimitazione tuttavia significa una riduzione del servizio potenzialmente utile: è quindi sempre una forzatura rispetto al massimo possibile beneficio. Forzatura oggi giustificata perché il maggior beneficio di una trasparenza più frequente sarebbe annullato - in un bilancio sociale - dal costo del servizio in termini di danno sull’ordinaria attività degli uffici.

Perché tutto questo? La causa dipende dalla complessità delle procedure amministrative e dal fatto che esse sono ancora cartacee, malgrado le novità legislative sopravvenute negli ultimi due anni.

Muoversi negli archivi cartacei può risultare difficile anche a livello individuale: chi non ha avuto qualche problema di ordine e di reperimento di documenti nel proprio archivio privato? Immaginiamo quali problemi si presentano negli archivi pubblici, dove i documenti sono milioni, gran parte dei quali relativi a pratiche in corso, spesso intrecciate le une alle altre. Anche i migliori funzionari mi hanno candidamente confessato che l’accumulo di carte sui loro tavoli rende onerosissimo il reperimento e spesso preferiscono chiedere un duplicato al mittente.

Possiamo dire con certezza che il diritto del cittadino a sapere è spesso in contrasto con la produttività dell’ufficio.

Come si è risolto il problema? Anzitutto va detto che l’esigenza di sapere non è solo del cittadino, ma anche della stessa P.A. sulle sue pratiche esaurite o in corso. E per la P.A. non si tratta di un optional, ma di esigenza essenziale per lo svolgimento dei suoi compiti istituzionali: avere le documentazioni necessarie è infatti indispensabile per l’azione amministrativa corretta dal punto di vista della legittimità e dell’opportunità. Più le pratiche sono complesse, maggiore è il peso organizzativo, maggiore è la necessità di acquisire documenti per l’emissione del provvedimento conclusivo.

Ricordiamo poi che - secondo l’art. 18 della L. 241/90 - il cittadino può limitarsi a fare presente alla P.A. che le documentazioni necessarie per il disbrigo della sua pratica sono già in possesso della P.A. procedente o di altra P.A.. Le stesse ragioni che autolimitano il cittadino a chiedere troppe informazioni, paralizzano in pratica l’applicazione dell’art. 18, attuabile, tutt’al più per i documenti in possesso della specifica amministrazione procedente: chiedere l’applicazione dell’art. 18 per documenti e status risultanti presso altre amministrazioni significherebbe la paralisi, a cominciare dalla specifica procedura nella quale il cittadino pretendesse di far valere questo teorico diritto. L’utopia dell’art. 18 potrà divenire realtà solo quando sarà realizzata in pieno l’attività telematica connettendo tutte le pubbliche amministrazioni.


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Eppure, si potrebbe dire, l’informatica esiste da decenni ed affianca il lavoro degli uffici amministrativi. Gli studi effettuati sul problema hanno individuato molto chiaramente le ragioni dello scarso successo: l’informatica si è affiancata all’azione amministrativa senza pretendere dal diritto amministrativo alcun adattamento per renderla meglio utilizzabile, meglio sfruttabile nelle enormi potenzialità, quindi più efficace, enormemente più efficace.

Viceversa, fino ad oggi l’informatica ha duplicato l’attività amministrativa: le banche dati sono state costituite con un certosino lavoro di memorizzazione; ma era giuridicamente indispensabile che l’atto cartaceo fosse sottoscritto dal funzionario competente.

In certi casi si è chiesto al computer di predisporre un atto elaborato automaticamente, ma in questi casi la strada della duplicazione è stata ugualmente percorsa, sia pure in senso inverso: l’atto predisposto dal computer deve poi essere firmato dal funzionario (ad eccezione di alcuni atti di massa, quali i certificati elettorali ed i modelli 101, sui quali è sufficiente il nome a stampa del vertice dell’amministrazione o dell’ufficio).

La duplicazione dell’attività informatica, rispetto a quella cartacea ha fatto definire la prima "informatica parallela". Parallela cioè all’immutato iter cartaceo della procedura tradizionale. Ha portato qualche beneficio, ma non ha rivoluzionato nel bene le nostre P.A.

La vera rivoluzione deve ancora cominciare ed avverrà quando si inizierà a dare attuazione alle nuove norme che prevedono la soppressione delle carte e la validità formale degli atti e dei procedimenti in forma elettronica, gestiti da un sistema telematico.

L’informazione al cittadino non sarà più un onere di particolare peso; anzi, non costerà nulla, poiché non si dovranno compiere attività aggiuntive rispetto alle attività di normale amministrazione: un qualunque terminale collegato è in grado di fornire le informazioni necessarie, senza scartabellare archivi e senza che nessuno sia stato impegnato a costituire banche dati dell’azione amministrativa. Può essere affidata ad uno sportello presidiato oppure ad un terminale self-service.

Chi si ricorda dell’epoca in cui le Banche non erano informatizzate può fare un confronto: chiedere l’estratto conto fuori dalle cadenze previste significava impegnare non poco la banca ed in genere era previsto un addebito di spese. Oggi, da soli, dagli sportelli Bancomat, possiamo avere tutte le informazioni che desideriamo in un attimo e senza spese. Attenzione: tutto questo non perché l’obbiettivo principale delle banche fosse l’informazione e la trasparenza, ma perché le banche hanno computerizzato il loro lavoro perseguendo lo scopo primario della loro efficienza interna. Ed allora, visto che era possibile senza grande impegno aggiuntivo, si è messo a disposizione del cliente anche l’accesso all’informazione automatica.

E l’offerta crea la domanda: prima il cliente quasi mai chiedeva estratti conto fuori dal trimestre; oggi quasi tutti lo richiedono spesso, per utili e frequenti controlli; e già molte banche iniziano a risparmiare sulle spese delle comunicazioni cartacee alla clientela, dato che questa può sempre autoinformarsi presso gli sportelli Bancomat.

Quindi: Teleamministrazione, per realizzare anzitutto efficienza nell’azione amministrativa e - "gratuitamente", direi, come sottoprodotto immancabile che non costa nulla - la trasparenza e l’informazione.

La teleamministrazione realizza tutti gli obbiettivi della 241/90, come si può leggere con più calma nel pannello delle regole esposto nella sala (velocizzazione, responsabilità; trasparenza).

Il sistema prevede le carte come eccezionali: normalmente come strumenti temporanei di lettura da cestinare: gli interventi formali avvengono in forma elettronica e telematica, su di un unico dossier elettronico impostato da un’amministrazione capofila. Tutti i passaggi avvengono non già con l’invio della pratica, sia pure in forma elettronica, come se si trattasse di posta elettronica: si invia invece un mero allertamento ad intervenire a distanza, su quell’unico dossier di cui ho appena detto.

LE NORME: ho detto che il principio è stato accolto dal legislatore. Questo è avvenuto con due interventi importanti: uno generalissimo e senza molti dettagli, ma ugualmente importante, dato che impegna comunque le amministrazioni verso i nuovi metodi: i dettagli operativi (che non sono di poco rilievo) competono alle stesse amministrazioni, eventualmente con il supporto dell’AIPA (che tuttavia oggi si sta occupando degli aspetti tecnici e non delle procedure amministrative. Per il momento ha approvato l’appalto dell’Università di Cagliari, che prevede l’attuazione delle nuove norme). L’altro intervento del legislatore è invece molto dettagliato.

L‘intervento legislativo generale è l’art. 3 del D. Legisl. 39/93, che prevede la validità generale dell’atto in forma elettronica e la sua gestione in rete, dando tempo alle amministrazioni di adeguarsi. Il tempo non è definito, ma l’interpretazione più logica è che l’obbligo di adottare le nuove procedure scatta quando si appalta un nuovo sistema informatico.

L’intervento legislativo più puntuale riguarda la contabilità dello Stato: il DPR 20 aprile 1994, n. 367, prevede, a partire dal prossimo 1 gennaio1996, il mandato informatico ed il controllo telematico della Corte di Conti. Qui la data di decorrenza non è stata lasciata alla discrezionalità delle amministrazioni, ma è rigida. L’AIPA ha già diramato le norme tecniche: non ho ancora esaminato a fondo questa circolare, ma gli aspetti più interessanti si trovano comunque nel DPR, che attua in pieno le regole dei nostri studi, salvo qualche piccola imprecisione terminologica, di scarso rilievo.


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La conclusione di questo discorso è ovvia: se tutto questo fervore di modifiche si basa sugli studi sardi, dovrebbe essere la Sardegna a porsi all’avanguardia nell’attuare le nuove metodologie nella realtà operativa. Farsi "scippare" una riforma di cosi grande rilievo nella storia della P.A. sarebbe veramente un peccato.


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APPENDICE


Riproduzione dei pannelli sul progetto Teleamministrazione, esposti nella sala


 
I 10 CAPISALDI DELLA
TELEAMMINISTRAZIONE


— IL CITTADINO PRESENTA LA PROPRIA ISTANZA PRESSO UN’AMMINISTRAZIONE, CHE ASSUME LA GESTIONE DELL’INTERO PROCEDIMENTO (attuazione dell’art. 4, comma 1, della L. 241/90, andando anche oltre quanto previsto da tale articolo, che sembra limitato all’ambito di una sola P.A.).


— SI APRE UNA "PRATICA AMMINISTRATIVA" UNICA, INDIPENDENTEMENTE DAL NUMERO DELLE AMMINISTRAZIONI INTERESSATE.


— SIA PER I PASSAGGI INTERNI, SIA PER I PARERI E NULLA-OSTA ESTERNI, VIENE TELEMATICAMENTE INVIATO UN MERO "ALLERTAMENTO" AL TITOLARE DELL’UFFICIO CHE DEVE OPERARE IL SUCCESSIVO INTERVENTO DAL PROPRIO TERMINALE, DIVENTANDO IL RESPONSABILE DELLA PROCEDURA IN QUELLA FASE
(attuazione dell’art. 5, comma 1, della L. 241/90. Anzi, andando oltre, la Teleamministrazione responsabilizza, nei tempi e nei contenuti, l’operatore di ogni singola fase della procedura).


— OGNI INFORMAZIONE RELATIVA A PRESUPPOSTI ESISTENTI PRESSO PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI È ACQUISITA IN VIA TELEMATICA, SENZA ATTIVITÀ DEL CITTADINO
(attuazione dell’art. 18, commi 2 e 3, della L. 241/90).


— LA FIRMA (ELETTRONICA) CONSISTE NELLA IDENTIFICAZIONE DELL’IDENTITÀ DELL’OPERATORE A MEZZO DI TECNICHE SOFISTICATE.


— L’ORIGINALE DELL’ATTO AMMINISTRATIVO È ELETTRONICO E PERTANTO SEMPRE DISPONIBILE TELEMATICAMENTE PRESSO QUALUNQUE AMMINISTRAZIONE ABBIA NECESSITÀ DI FARVI RIFERIMENTO.


— IL PRIVATO PUO' OTTENERE COPIE DEGLI ATTI ELETTRONICI. (Esigenza che risulterà limitata a pochissimi casi: diverrà inutile entrare in possesso degli atti che oggi vengono chiesti solo per essere portati ad altre p.a.).
Aggiornamento 1998: Le copie possono essre su carta oppure elettroniche con firma digitale.


— LA DISPONIBILITÀ DI MASSE CRESCENTI DI DATI IN LINEA RENDERÀ SEMPRE PIÙ UTILIZZABILE LA TECNICA DELLE ELABORAZIONI AUTOMATICHE DELLE DECISIONI.


— ATTRAVERSO MEMORIZZAZIONI PLURIME SU DISCHI "WORM" SI GARANTIRÀ LA CONSERVAZIONE DEGLI ATTI.


— I RILEVAMENTI STATISTICI SARANNO POSSIBILI IN TEMPO REALE E SOTTO MOLTEPLICI PROFILI, CON CONSEGUENTE VANTAGGIO ISTRUTTORIO PER LE DECISIONI DI VERTICE.


——>PER IL PROTO: gli altri 3 pannelli (grafici) sono contenuti nel file: TELEAM6.DOC