Prof. Giovanni DUNI

Ordinario di diritto amministrativo

II Sessione. - Relazione

Roma, 1991

 

L’informatica giuridica nel diritto amministrativo

IL PROGETTO NAZIONALE DI

TELEAMMINISTRAZIONE PUBBLICA

 

1) Il progetto nazionale di procedure amministrative interamente elettroniche ed il sottoprogetto sperimentale presso l’Università di Cagliari. 2) Un investimento per la produttività dell’amministrazione italiana. 3) Le linee generali organizzative e le garanzie del sistema. 4) Le utilità aggiuntive realizzabili in connessione con il sistema di teleamministrazione.

 

1) Il progetto nazionale di procedure amministrative interamente elettroniche ed il sottoprogetto sperimentale presso l’Università di Cagliari.

Trattandosi di notizia recente, penso che solo una parte dell’uditorio sia informata del fatto che è stato approntato un progetto preliminare di passaggio dalle forme tradizionali del procedimento amministrativo ad un rivoluzionario sistema che — senza mezze misure, ma con la necessaria gradualità — preveda la totale soppressione delle procedure cartacee. Queste saranno interamente sostituite da procedimenti ed atti formalizzati direttamente in forma elettronica, attraverso un sistema telematico che dovrebbe coinvolgere tutte le amministrazioni italiane, collegate in un’apposita rete.

Questo progetto è sponsorizzato dal Dipartimento della Funzione Pubblica ed il Ministro Gaspari, con grande sensibilità, ha dato il suo pieno appoggio all’iniziativa. Appoggio al momento, per la verità, non finanziario, data l’assenza di capitoli di spesa a disposizione del dipartimento: i fondi sono stati richiesti al MURST, al CNR ed alla CEE. Ma forse, trattandosi di un impegno consistente anche nella fase sperimentale, sarà necessaria una legge d’iniziativa governativa che affronti di petto il problema dal punto di vista concettuale e finanziario.

Cagliari, e per la precisione l’Università di Cagliari, si è candidata a sede di una sperimentazione locale consistente nello studio delle riforme giuridiche e metodologiche, nonché nell’attuazione delle innovazioni tecniche necessarie per la realizzazione del sistema in sede locale. La sperimentazione avverrebbe nell’ambito della sua stessa amministrazione; si tratta di una struttura che sembra essere una sede ideale per la sperimentazione. Anzitutto le università godono oggi di autonomia nella loro organizzazione e quindi non vi sono ostacoli giuridici ad ammettere la forma elettronica di atti e procedimenti. Inoltre l’Ateneo cagliaritano è di dimensioni non troppo grandi, da costituire impegno eccessivo se si dovrà più volte ‘aggiustare il tiro’, ossia riprovare e correggere sistemi di lavoro; ma neppure così piccole, da fare apparire inutile una sovrastruttura informatica dell’impegno di quella programmata nel progetto.

Fanno capo all’Università di Cagliari circa 1.600 unità di personale amministrativo e circa 1.600 unità di personale docente. Ancora più rilevante è notare l’articolazione dell’Ateneo: numerose strutture sono dislocate infatti nell’area urbana e suburbana, a volte anche a notevole distanza. Sottolineo questa circostanza in quanto la dispersione sul territorio, che di per sé è un aspetto negativo, agli effetti della sperimentazione in vista della teleamministrazione pubblica nazionale, costituisce un fattore positivo, poiché consente di rendere operante il sistema del collegamento tra uffici distanti, realizzando un piccolo modello di quello che poi dovrebbe essere il sistema nazionale che dovrà collegare tutte le amministrazioni.

2) Un investimento per la produttività dell’amministrazione pubblica italiana.

Parlare di nuove spese mentre il Governo italiano sta contrattando con i partners europei la collocazione dell’Italia nei nuovi sistemi monetari potrebbe apparire utopistico; ma così non è: occorre infatti tenere presente che una delle accuse che ci viene posta dagli Stati che ci guardano con occhio severo è proprio quella dell’inefficienza del nostro apparato pubblico, ossia della sua improduttività e conseguentemente del suo costo, sproporzionato ai servizi che rende. Un miglioramento del sistema, pur se implica una spesa nell’immediato, costituisce il presupposto di una inversione di tendenza, verso un’accentuata produttività. Il miglioramento dei servizi forniti dalla P.A., riversando i propri effetti benefici dal settore pubblico a quello privato, dovrebbe incidere positivamente, come effetto finale, sull’intero reddito nazionale. Conseguenza ultima sarebbe quindi un rientro della spesa, ampiamente coperta da un maggiore gettito fiscale.

Non vi è dubbio, infatti, che una delle principali cause di disfunzione dell’amministrazione pubblica risiede nel fatto che norme e sistemi amministrativi sono pressoché immutati da quasi un secolo e mezzo. Quando lo Stato aveva pochi compiti e si serviva di piccole strutture amministrative tutto poteva funzionare nel migliore dei modi, anche con sistemi artigianali, basati in modo inderogabile sulla redazione di documenti cartacei, garantiti da timbri, firme e ceralacca.

Fino a poco più di dieci anni fa non si era affacciata la possibilità di migliorare il lavoro amministrativo eliminando una delle principali cause della disfunzione: le carte. In una relazione al Convegno del CED della Cassazione del 1978 mi avventurai a lanciare l’idea dell’atto amministrativo in forma elettronica, ma fino ad oggi non ho spinto in tale direzione poiché la tecnologia non si era ancora evoluta verso tecniche atte a garantire in modo assoluto sia l’autenticità degli atti sia l’inviolabilità del sistema; ma su questo punto mi riservo di ritornare brevemente.

Ciò che è importante ribadire è che, quando i documenti cartacei erano pochi, la loro gestione non costituiva un problema, ma oggi appare chiaro che la loro massa è tale da non essere più governabile, sia nell’ambito del singolo ufficio, sai, ancora di più, nei rapporti tra uffici ed amministrazioni differenti e distanti.

Chi si appresta ad affrontare il problema dell’eliminazione della carte della Pubblica amministrazione, deve, a mio avviso, partire da alcune considerazioni di base. Anzitutto occorre sottolineare che la maggior parte, se non la quasi totalità delle attività amministrative sono destinate ad altri uffici, dello stesso o di altri enti. Una gran massa di carte, nelle più varie procedure, deve semplicemente passare da un ufficio all’altro: il più delle volte con onere della Pubblica amministrazione; molto spesso addossando al cittadino l’onere di procurare certificati, pareri e nulla osta da concentrare in un procedimento avente come finalità l’emanazione di un atto conclusivo.

Se si approfondiscono i vari procedimenti amministrativi, si scopre che le poche carte che devono restare in mano al cittadino in via definitiva, perché non strumentali per essere destinate ad altre amministrazioni, ben possono essere oggetto di particolari cautele di tipo tradizionale, atte a garantirne l’autenticità, quali l’apposizione di timbri e firme. (Dirò tra breve che cosa è giuridicamente questo documento che che esce dai confini della P.A.). Per ogni altro aspetto dell'attività sembra giunto il momento di ‘voltare pagina’, attuando un nuovo modello di informatica.

‘Nuovo modello’ perché non si tratta più di affiancare il tradizionale lavoro amministrativo con strumenti informatici sempre migliori, ma destinati ad operare su un binario parallelo rispetto alle procedure tradizionali. Che cosa si fa oggi nella maggior parte dei casi?: A) si duplicano sul calcolatore i dati del lavoro cartaceo; B) si chiede all’elaboratore di effettuare operazioni automatizzabili, che comunque finiranno su carta, sopra il tavolo di un funzionario, che dovrà firmare un provvedimento né più e né meno come se lo avesse preparato di persona.

Il difetto del sistema ha le sue origini nel fatto che gli informatici, cioè gli analisti dei problemi da risolvere con adeguate strutture hardware e software, sono sempre stati condizionati da ostacoli normativi considerati insuperabili. Leggi e regolamenti, che richiedono firme, timbri, registri, sono stati sempre considerati dati immodificabili del problema.

Ma così non è: la forma degli atti è per principio libera, se non è prevista espressamente come cartacea. Il Consiglio di Stato ha avuto modo di affermare che la forma scritta degli atti non è un principio assoluto del nostro ordinamento (Sez. IV, 6 febbraio 1973, n. 92; sez. VI, 11 aprile 1975, n. 120), bensì un principio indotto dalla necessità di esternazione di volontà in modo inequivoco e suscettibile di controllo (cfr., per tutte, Sez. V, 30 ottobre 1973, n. 734; sez. VI, 4 marzo 1977, n. 177; sez. V, 30 settembre 1983, n. 413). In ogni caso una modifica delle norme sarà indispensabile, sia per consentire la forma elettronica quando è chiaramente prevista quella cartacea, sia per eliminare ogni possibile dubbio. Sarà sufficiente una disposizione di carattere generale che preveda la forma elettronica. Le finalità evidenziate dal Consiglio di Stato sono comunque assicurate dalla possibilità — sempre presente — di stampare su carta quanto contenuto nel supporto elettronico. E’ appena il caso di sottolineare che ogni trasposizione su carta costituirà una copia dell’atto, che, nel suo originale è esclusivamente elettronico.

Il nuovo sistema di informatica amministrativa si chiama "teleamministrazione" perché tutto il lavoro della P.A. dovrà svolgersi a mezzo terminali, che possono essere anche dei computers, collegati all’elaboratore centrale a mezzo di una rete. Gli atti non saranno più su carta, ma nella memoria dell’elaboratore centrale. Alcuni studiosi hanno chiamato questo mutamento "dematerializzazione", espressione che mi sembra appropriata, perché quel minimo di materialità che è la memorizzazione magnetica o quella laser dei dati appare trascurabile, rispetto alla scomparsa della "cosa tangibile" che è l'atto di carta. Stiamo entrando in una nuova fase del progresso nel quale la stessa informatica (se la intendiamo come informazione automatica), deve considerarsi superata: nel computer non risiede più l'informazione su pratiche e lavori fatti altrove, ma risiede lo stesso lavoro amministrativo, compiuto telematicamente.

Tutti i passi della procedura non si faranno più prendendo carte e spostandole da un ufficio all’altro, ma agendo secondo la sequenza prevista dalla legge, in un procedimento amministrativo impostato presso il suddetto elaboratore. Ogni tappa prevede l'accodamento automatico della procedura presso il terminale del funzionario che deve intervenire successivamente.

Come accennato, sarà sempre possibile la trasposizione su carta: come mezzo temporaneo di lavoro, se un funzionario preferisce leggere su quel supporto anziché sul monitor; oppure quando può essere utile un tabulato di raffronti, controlli e statistiche. A parte, come si è detto, se copia dell'atto deve uscire dall'ambito della P.A.

3) Le linee generali organizzative e le garanzie del sistema.

Come si è detto, Cagliari dovrebbe essere la sede della sperimentazione, ed anche localmente un sistema di teleamministrazione evidenzierà i propri vantaggi. Tuttavia è necessario avere ben chiaro che le utilità dell’innovazione cresceranno con progressione direi geometrica man mano che il sistema si estende. Il vantaggio infatti non deriva tanto dalla mera forma elettronica, staticamente considerata, ma dalle innumerevoli possibilità che tale forma consente, a cominciare dal fatto che il documento è a disposizione di tutti i terminali collegati ed abilitati. Poiché le interdipendenze tra amministrazioni varie e tra queste e gli organi di controllo sono numerosissime, una nicchia avanzata di teleamministrazione pubblica, non inserita in un contesto generale di teleamministrazione generalizzata, pur conseguendo vantaggi, resterebbe ben lontana dalle utilità enormi che l'interconnessione completa è in grado di assicurare. Infatti tutte pratiche che devono uscire dal sistema locale dovrebbero essere trasmesse su carta. E tutte le documentazioni che provengono da altre amministrazioni non potrebbero non arrivare con i normali sistemi postali o con appositi messi.

Come struttura base di un disegno così grandioso si potrebbe in teoria pensare ad un megaelaboratore al quale collegare tutti i terminali d'Italia: le protezioni, le garanzie, gli standard di funzionamento sarebbero facilitati. Ma appare molto più fattibile un sistema di elaboratori a dimensioni medie (potrebbero essere a livello provinciale), interconnessi con rete locale ai terminali di lavoro e via satellite tra di loro.

Rilevante appare, agli effetti del corretto funzionamento del sistema, un’accurato studio sulle modalità degli scambi di dati; di questa problematica si occupano a fondo autorevoli studiosi. Si tratta dell’E.D.I. (Electronic Data Interchange). Vi sarà ampio spazio di lavoro per questi studiosi, data la grande varietà di atti amministrativi da standardizzare ai fini dell'Interchange.

In sostanza: un atto che richieda più tappe, quali pareri di diverse autorità di enti differenti, si imposterebbe aprendo la pratica da parte di un unico ufficio: le altre autorità eserciterebbero in via telematica le proprie competenze valutative, le cui determinazioni risulterebbero in premessa dell’atto conclusivo. La tecnica consente oggi (e consentirà di più domani, con il miglioramento delle linee telematiche, via cavo e via satellite) anche la trasmissione di documenti diversi dai testi, quali disegni o copie di atti non memorizzati in forma di testo ma come immagini, come gli atti di vecchia data.

Passando ora alle garanzie, premetto subito che oggi possono essere di tale livello, da superare di molte volte quelle dell’era della carta. Esse devono operare su più fronti:

1) firma elettronica: il sistema deve assicurare che la manifestazione di volontà effettuata con l’intervento al terminale sia compiuta dalla persona autorizzata (oggi non vi sono solo le schedine a banda magnetica, ma quelle intelligenti e con vasta memoria. E’ possibile memorizzare sulla stessa schedina gli estremi di ogni intervento, al fine di potere sempre effettuare un riscontro incrociato tra l’uso della schedina, in possesso del funzionario, e le risultanze del sistema centrale);

2) garanzia di non alterazione successiva degli atti, nemmeno da parte di chi li ha emessi: la nuova tecnologia chiamata WORM prevede dischi sui quali si può scrivere una sola volta e non più cancellare; (ovviamente, in caso di errori, anche se banali, occorrerà seguire la procedura della correzione palese, restando sempre traccia di tutto);

3) garanzia contro perdite di dati. Quotidianamente i dati devono essere memorizzati contemporaneamente presso più sedi adeguatamente protette anche sul piano fisico;

4) garanzia nella trasmissione dei dati, contro errori tecnici e soprattutto contro abusive intromissioni ed intercettazioni a scopo di conoscenza o di alterazione degli stessi.

4) Le utilità aggiuntive realizzabili in connessione con il sistema di teleamministrazione.

Per quanto si possa sforzare la fantasia, è certo impossibile prevedere tutte le utilità aggiuntive che potranno essere attuate a seguito dell’introduzione della teleamministrazione, ossia dal solo fatto che tutta l’attività è memorizzata e telematicamente disponibile in ogni ufficio amministrativo italiano: la pratica suggerirà sotto molti aspetti soluzioni migliorative della organizzazione del lavoro e certamente la fantasia che può essere consentita oggi sarà superata dalla realtà. L’esposizione sintetica che segue non vuole essere quindi altro che una esemplificazione di talune utilità che a priori si possono ipotizzare.

- Evidenziamento delle disfunzioni procedurali. Premesso che il progetto si presenta come "neutrale" rispetto alla sostanza degli atti, alle competenze e ad ogni procedura, esame e parere necessario per l’emanazione dell’atto conclusivo, l’incanalamento delle procedure in modo informatico non mancherà di rendere più palese le incongruenze e le inutilità di certe fasi del procedimento, incentivando le modifiche normative di sostanza. Per esempio: la classica firma dell’organo di vertice dell’amministrazione si rivelerà sempre più come una formalità superflua, posto che di fatto tutto il problema è esaminato dall’autorità inferiore. Come si è detto, con la nuova informatizzazione, le procedure prevederanno l’accodamento automatico degli atti presso l’ufficio che deve completare l’iter in via conclusiva o ulteriormente interlocutoria. Ebbene, nulla impedirebbe di stabilire di rendere automatico che, per certe tappe notoriamente divenute puramente formali — trascorsi 10 giorni — la pratica prosegua senza avere più bisogno della firma (elettronica) dell’autorità. Questa pertanto, se ne ha voglia e possibilità, può interferire nella sostanza dell’atto, assumendosene le responsabilità (e si presume che lo faccia nelle ipotesi di maggiore importanza); altrimenti può lasciare passare i dieci giorni di cui sopra e l’atto si perfeziona con la sola responsabilità di chi lo ha effettivamente redatto. Potrebbe anche essere previsto un intervento dell’autorità in questione che, prima ancora dei dieci giorni, ne disponga l'eseguibilità senza ingerenza, cioè con sola responsabilità del funzionario che ha preparato l’atto. - Elaborazione automatica di dati. Una volta immessi tutti i dati del problema, si potranno studiare, settore per settore, decisioni automatiche predisposte dall’elaboratore. Un gran numero di interventi, di puro riscontro, saranno sottratti al lavoro dell’uomo ed affidati all’elaborazione elettronica. I limiti di queste possibilità saranno oggetto di attenti studi: fino a che punto l'intelligenza artificiale si può sostituire a quella umana? - Controllo preventivo e tipologico degli atti, al fine di eliminare tutti gli errori rispetto allo standard, predefinito sulla base delle norme legislative, regolamentari o di prassi consolidate. La standardizzazione è — quando ben adoperata — motivo di ordine interno e di chiarezza verso l’esterno. In tale ottica si pongono sia gli schemi pre-definiti, sia le formule già studiate per atti di un certo tipo ricorrente. Si crea un deterrente nei confronti di chi volesse operare in modo disinvolto o comunque non conforme alle regole . - Facilità di ricerca di ogni documento: dalla ricerca per parole libere; alla ricerca per parole chiave (cioè predeterminate in una particolare intestazione o classificazione); restringimento della ricerca per date, per tipo di atto o sotto altri canali; ricerche su dati multipli, incrociati ed anche incompleti. - Facilità di attuazione dell'obbligo della trasparenza: il diritto di accesso all'informazione da parte del cittadino è oggi sancito dalla L. 241/90; ma è evidente che la concreta possibilità che il diritto diventi effettivo presuppone un'efficienza che solo la scomparsa delle carte, sostituite da atti elettronici, può dare. Se oggi spesso neppure i funzionari sono in grado di accertare subito certe posizioni, come si può pensare che l'accesso ai documenti diventi una possibilità di massa? - Statistiche. Possibili statistiche di ogni tipo in tempo reale: generali e settoriali. Particolare importanza assumerebbero le statistiche locali volte ad individuare i carichi di lavoro, ai fini di una migliore utilizzazione del personale. Chi opera ad alti livelli di responsabilità può disporre di informazioni aggregate in tempi molto brevi e può prendere quindi decisioni più tempestive ed efficaci . - Organizzazione del lavoro. Sono possibili numerose innovazioni. Ad esempio: una volta individuato come criterio di produttività la quantità di lavoro e non l’orario di ufficio, potrebbe essere autorizzato anche il lavoro a domicilio tramite un terminale. - Presenza del pubblico dipendente nel proprio ufficio. Quando le necessità di contatto fisico tra gli uffici si riducono al minimo e si comunica tramite reti telematiche, l’impiegato non avrà motivo di essere assente dalla propria stanza per ragioni di servizio. Conseguentemente anche le assenze abusive, non potendosi più confondere con quelle giustificate, si ridurranno sensibilmente. - ‘Motivazione’ del personale dipendente pubblico nell’espletamento del proprio lavoro. La partecipazione ad un sistema innovativo moderno e guidato da elaboratori, renderà i pubblici dipendenti consapevoli di essere partecipi di un’"azienda" moderna e non più in di un'organizzazione universalmente additata come il massimo dell’inefficienza. L’accodamento automatico del lavoro presso l’impiegato che deve operare costituirà uno stimolo importante a non apparire il punto di eventuale stasi della procedura de quo. Potrà essere anche affrontata la possibilità di premiare la produttività accertata obbiettivamente. - Impossibilità di perdita di documenti, come si è detto, attraverso memorizzazioni plurime, in sedi diverse, con tecnologia "worm" (dischi ad alta capacità, non riscrivibili). - Ordine dell’archivio, non affidato alla buona volontà del singolo, ma studiato ed automatizzato da sistemisti in via generale. - Trasformazione di molti procedimenti in atti complessi. La rapidità delle operazioni di intervento delle diverse autorità competenti nell’emanazione dell’atto renderanno possibili emanazioni di atti che nel loro stesso testo contengano i predetti interventi, oggi normalmente emanati in forma di atti autonomi, facenti parte di un procedimento. - Riduzione dei casi di disparità di trattamento. La computerizzazione delle procedure condurrà ad una standardizzazione inizialmente formale (lavoro su "maschere" tipo per ciascuna categoria di atti) e via via sempre più sostanziale, sulla base di esperienze di casi precedenti: il provvedimento potrà cioè essere formulato anche sulla base di parti di testo predisposte in alternativa per le varie soluzioni da dare al caso. Ma, anche al di là di questi perfezionamenti specifici, la sola possibilità di facile richiamo da banca dati dei precedenti simili, per esaminare i criteri discrezionali usati, renderà evitabile la disparità colposa e più controllabile quella dolosa. Salva sempre la possibilità di mutamenti di indirizzo, purché palesi e motivati, secondo quanto già attualmente consentito.