IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO TELEMATICO,
OVVERO
QUANDO L'INFORMATICA COINVOLGE TUTTO E TUTTI
Giovanni Duni
Istituto Giuridico e di studi regionalistici, Università di Cagliari
Viale S. Ignazio, 78 - 09123 Cagliari
1) Premessa: l’uomo contemporaneo e la Pubblica Amministrazione.
Il profilo della socialità di questo periodo dell’evoluzione umana è dominato dall’intervento di quelle apposite organizzazioni che chiamiamo enti pubblici: da quello maggiore, lo Stato, ai minori, quali i Comuni. Questi enti non sono di recentissima esistenza, ma negli ultimi periodi sono divenuti sempre più rilevanti sulla vita di tutti, sia dal punto di vista di vincoli che ci vengono imposti nell’interesse collettivo, sia in considerazione degli interventi di sostegno propri dello "Stato sociale".
Tutta questa massa di attività, estremamente rilevante per ogni individuo, passa attraverso quel mega-apparato che, complessivamente considerato, si chiama Pubblica Amministrazione. Organizzare con l’informatica la P.A. significa affrontare un tema che non ha confini settoriali, che investe tutti e tutto, a cominciare dalla stessa ricerca scientifica, e quindi anche della ricerca relativa a tutte quelle attività settoriali per le quali il convegno dell’AICA ha istituito apposite sezioni di carattere più strettamente tematico e scientifico. Anche la scienza, infatti, si nutre di Pubblica Amministrazione e - se questa funziona male - anche essa ne risente, se non altro per la conseguente riduzione degli apporti finanziari che potrebbero servire al proprio sviluppo, e per la tardività della loro erogazione, a causa delle pastoie della tradizionale burocrazia cartacea.
Ecco perché è legittimo affermare che l’informatica amministrativa, considerata strumento indispensabile per il rilancio della produttività della P.A., è "la madre di tutte le informatiche", per usare l’espressione ‘saddamiana’.
2) Dall’informatica parallela alla Teleamministrazione.
Dobbiamo tuttavia riconoscere che, fino ad oggi, l’informatica amministrativa non ha prodotto tutti i risultati sperati. Le cause degli insuccessi sono state molteplici, ma oggi ne permane essenzialmente una, fondamentale: il mancato adattamento del sistema giuridico- amministrativo alle necessità dell’informatica: questa, infatti, può trattare documenti solo in forma elettronica, mentre, fino al 1993, il diritto prevedeva, almeno nella maggior parte dei casi, la necessità del documento cartaceo, se non anche altre formalità materiali, quali timbri, ceralacca, moduli, registri. Si è sempre imposto all’informatica un ruolo meramente ausiliario, collaterale e parallelo rispetto all’immutata modalità di gestire i procedimenti.
Qui da Cagliari, nel 1978, con una relazione presentata dallo scrivente al convegno della Corte di Cassazione, fu individuata la necessità della svolta: si doveva passare dall’atto cartaceo a quello in forma elettronica, con piena validità giuridica; alla firma sulla carta si doveva sostituire la firma elettronica (espressione poi entrata nel gergo informatico), individuata come garanzia di identificazione dell’autore dell’atto e quindi di autenticità dello stesso.
L’idea si è evoluta negli anni successivi ed è sfociata in un progetto organico, dopo che i progressi della tecnica informatica ne avevano reso più abbordabile la fattibilità. Al progetto è stato dato il nome di Teleamministrazione, per mettere in risalto non tanto la forma elettronica in sé, che pure ne costituisce un presupposto essenziale, quanto il motivo per cui si opta per la forma elettronica: la gestione telematica dei procedimenti.
La forma elettronica, infatti, non costituisce un mito fine a se stesso; un atto amministrativo in forma elettronica, racchiuso in un computer, ha una utilità assai poco superiore al vecchio atto cartaceo: occuperà meno spazio, potranno essere organizzati archivi elettronici di pochi centimetri di ingombro, sostitutivi di interi scaffali, ma l’organizzazione del lavoro della Pubblica Amministrazione resterebbe immutata. Se i computers fossero isolati, per colloquiare tra un’amministrazione e l’altra, tra un ufficio e l’altro, si dovrebbe sempre trasportare su carta l’atto in forma elettronica, e permarrebbe quella duplicazione di attività, cartacea ed informatica, che costituisce l’handicap fondamentale dell’attuale informatica.
L’informatica di nuova concezione rappresenta invece la via per riformare l’attività stessa della Pubblica Amministrazione in modo così radicale da essere effettivamente rivoluzionario. Per ottenere questo risultato sono necessarie due condizioni: una di carattere normativo, ossia che il cambiamento sia conforme alla legge, ed una di carattere organizzativo, ossia che quanto consentito dalla legge sia realizzato nel modo più efficiente. Ed in questo caso l’efficienza non potrà che essere sinonimo di utilizzazione delle potenzialità informatiche in modo pieno, non più per creare due filoni di attività parallele per una stessa pratica amministrativa, ma impostando flussi di lavoro telematici, pienamente validi dal punto di vista giuridico.
Tutta la riforma è anche finalizzata agli obbiettivi che il legislatore individuò nella legge 7 agosto 1990, n. 241, ossia velocizzazione, trasparenza, responsabilità. Ma la legge 241 omise di indicare le vie per conseguire tali obbiettivi.
La legislazione degli anni successivi ha affidato all’informatica un ruolo decisivo: si pensi ai numerosi richiami agli strumenti informatici contenuti nel D. Legisl. 3 febbraio 1993, n. 29, sulla riforma del pubblico impiego. Tuttavia solo poche norme sono andate oltre, indicando anche il nuovo metodo di utilizzazione degli strumenti informatici, ossia la gestione telematica degli atti e dei procedimenti. Queste norme sono: l’art. 3 del D. Legisl. 12 febbraio 1993, n. 39 ed il D.P.R. 20 aprile 1994, n. 374.
3) La Teleamministrazione come standard organizzativo delle pubbliche amministrazioni.
Nell’introdurre tali ultime disposizioni, legislatore non è stato quindi insensibile alle sollecitazioni che gli sono giunte dagli studi in materia. Prima di esaminare quanto è oramai codificato, è opportuno un sommario cenno alla Teleamministrazione, ossia ai principi basilari che devono regolare le pubbliche amministrazioni affinché l’informatica della nuova fase possa apportare tutti i benefici che le potenzialità tecnologiche consentono.
La Teleamministrazione può essere considerata lo standard delle future amministrazioni. Nessuna proposta alternativa risulta presentata fino ad oggi dall’anno della sua divulgazione, il 1991, in un convegno a Roma; è seguito poi, nel 1992, un volume pubblicato sotto gli auspici della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica. La sintesi è poi pubblicata nella voce Teleamministrazione del XXX volume dell’enciclopedia giuridica Treccani.
In occasione del Convegno della Corte di Cassazione del giugno 1993 furono identificati
I 10 CAPISALDI DELLA
TELEAMMINISTRAZIONE
— IL CITTADINO PRESENTA LA PROPRIA ISTANZA PRESSO UN’AMMINISTRAZIONE, CHE ASSUME LA GESTIONE DELL’INTERO PROCEDIMENTO (attuazione dell’art. 4, comma 1, della L. 241/90, andando anche oltre quanto previsto da tale articolo, che sembra limitato all’ambito di una sola P.A.).
— SI APRE UNA "PRATICA AMMINISTRATIVA" UNICA, INDIPENDENTEMENTE DAL NUMERO DELLE AMMINISTRAZIONI INTERESSATE.
— SIA PER I PASSAGGI INTERNI, SIA PER I PARERI E NULLA-OSTA ESTERNI, VIENE TELEMATICAMENTE INVIATO UN MERO "ALLERTAMENTO" AL TITOLARE DELL’UFFICIO CHE DEVE OPERARE IL SUCCESSIVO INTERVENTO DAL PROPRIO TERMINALE, DIVENTANDO IL RESPONSABILE DELLA PROCEDURA IN QUELLA FASE (attuazione dell’art. 5, comma 1, della L. 241/90. Anzi, andando oltre, la Teleamministrazione responsabilizza, nei tempi e nei contenuti, l’operatore di ogni singola fase della procedura).
— OGNI INFORMAZIONE RELATIVA A PRESUPPOSTI ESISTENTI PRESSO PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI È ACQUISITA IN VIA TELEMATICA, SENZA ATTIVITÀ DEL CITTADINO (attuazione dell’art. 18, commi 2 e 3, della L. 241/90. Disposizione che sarebbe inattuabile nelle attuali condizioni di operatività delle P.A.).
— LA FIRMA (ELETTRONICA) CONSISTE NELLA IDENTIFICAZIONE DELL’IDENTITÀ DELL’OPERATORE A MEZZO DI TECNICHE SOFISTICATE.
— L’ORIGINALE DELL’ATTO AMMINISTRATIVO È ELETTRONICO E PERTANTO SEMPRE DISPONIBILE TELEMATICAMENTE PRESSO QUALUNQUE AMMINISTRAZIONE ABBIA NECESSITÀ DI FARVI RIFERIMENTO.
— IL PRIVATO PUÒ OTTENERE COPIE SU CARTA DEGLI ATTI ELETTRONICI. (Esigenza che risulterà limitata a pochissimi casi: diverrà inutile entrare in possesso degli atti che oggi vengono chiesti solo per essere portati ad altre P.A.).
— LA DISPONIBILITÀ DI MASSE CRESCENTI DI DATI IN LINEA RENDERÀ SEMPRE PIÙ UTILIZZABILE LA TECNICA DELLE ELABORAZIONI AUTOMATICHE DELLE DECISIONI.
— ATTRAVERSO MEMORIZZAZIONI PLURIME SU DISCHI "WORM" SI GARANTIRÀ LA CONSERVAZIONE DEGLI ATTI.
— I RILEVAMENTI STATISTICI SARANNO POSSIBILI IN TEMPO REALE E SOTTO MOLTEPLICI PROFILI, CON CONSEGUENTE VANTAGGIO ISTRUTTORIO PER LE DECISIONI DI VERTICE.
4) Le novità legislative degli anni 93-94.
Le norme sopra citate (art. 3 del D. Legisl. 12 febbraio 1993, n. 39 e D.P.R. 20 aprile 1994, n. 374) sono già state oggetto di studio. Qui basta sintetizzare, partendo dal testo del suddetto art. 3: "1. Gli atti amministrativi adottati da tutte le pubbliche amministrazioni sono di norma predisposti tramite i sistemi informativi automatizzati.
"2. Nell’ambito delle pubbliche amministrazioni l’immissione, la riproduzione su qualunque supporto e la trasmissione di dati, informazioni e documenti mediante sistemi informatici o telematici, nonché l’emanazione di atti amministrativi attraverso i medesimi sistemi, devono essere accompagnate dall’indicazione della fonte e del responsabile dell’immissione, riproduzione, trasmissione o emanazione. Se per la validità di tali operazioni e degli atti emessi sia prevista l’apposizione di firma autografa, la stessa è sostituita dall’indicazione a stampa, sul documento prodotto dal sistema automatizzato, del nominativo del soggetto responsabile."
Per afferrare appieno il significato dell’art. 3 occorre ricordare che con l’espressione "atto amministrativo elettronico" si possono intendere due concetti: a) l’atto amministrativo elaborato dal computer; b) l’atto amministrativo in forma elettronica.
I due concetti sono totalmente diversi l’uno dall’altro, anche se sono suscettibili di combinarsi, con un risultato di sinergia certamente proficuo per il progresso della Pubblica Amministrazione. La Teleamministrazione, mirando alla riforma del lavoro amministrativo attraverso sistemi di rete, si basa essenzialmente sulla forma elettronica dell’atto amministrativo.
La predisposizione degli atti attraverso i computers, prevista dal primo comma dell’art. 3, implica la forma elettronica, ma occorre chiedersi se tale forma è da considerare legalmente valida, oppure se la predisposizione deve essere seguita da una stampa su carta, sottoscritta, da chi di dovere, nelle forme tradizionali.
Il quesito è risolto senza ombra di dubbio dal secondo comma. Le espressioni di questo comma, rilevanti dal punto di vista interpretativo, che conducono ad affermare che il legislatore delegato ha introdotto nel nostro ordinamento l’atto in forma elettronica (con tutte le conseguenze organizzative che derivano dalla rivoluzionaria novità) sono decisive:
— la nuova informatica non si basa più su soli "dati", "informazioni" e "documenti", che pure non mancheranno anche nel più avanzato futuro (si pensi alle banche dati di mere notizie, quali le anagrafi); ma il legislatore aggiunge nel comma de quo "l’emanazione di atti attraverso i medesimi sistemi";
— l’atto può essere "emanato" "mediante sistemi informatici o telematici", ossia un atto amministrativo può essere immesso e perfezionato anche a distanza (Teleamministrazione);
— la frase finale del comma ("Se per la validità di tali operazioni e degli atti emessi sia prevista l’apposizione di firma autografa, la stessa è sostituita dall’indicazione a stampa, sul documento prodotto dal sistema automatizzato, del nominativo del soggetto responsabile") rappresenta una ulteriore conferma della radicalità dell’innovazione ed implica necessariamente le seguenti conseguenze logiche: a) quanto trascritto su carta non è altro che una copia di un originale giacente nel sistema informatico; le garanzie di autenticità non saranno quindi quelle del documento-copia cartacea, ma le garanzie della "firma elettronica" che hanno già prima operato al momento della emanazione dell’atto in forma elettronica; b) l’indicazione a stampa del soggetto responsabile non è quindi la firma, ma solo la esternazione su carta della paternità dell’atto in forma elettronica; c) sulla base della precedente parte del comma, la copia cartacea dovrà indicare l’autore della riproduzione, ossia dell’addetto alla stampante, secondo quanto espressamente e più diffusamente espresso dalla dottrina in argomento, che individua una serie di agevoli garanzie di autenticità della copia cartacea dell’atto elettronico.
Nella pubblicazione citata nella nota 4 è poi ampiamente illustrato che l’espressione "di norma" non può costituire libertà indiscriminata di attuare o meno il principio della forma elettronica. Tale espressione non può avere che il significato di norma transitoria: non potendosi imporre un repentino ed immediato cambiamento a tutto l’apparato pubblico, si consente di operare con i vecchi metodi (procedure cartacee ed informatica parallela), ma solo fino a quando non si appalta la completa ristrutturazione del sistema informatico di un’Amministrazione.
Il D.P.R. 367 del 1994 è limitato ad un aspetto particolare, ma assai vasto dell’attività pubblica: la contabilità. Le novità avranno decorrenza 1 gennaio 1996.
L’applicazione dell’art. 3 del D. Legisl. 39/93 è esplicitamente prevista dall’art. 6, comma 4, laddove è prescritta l’indicazione sul mandato informatico dei responsabili dell’atto e delle attività di controllo (Ragioneria e Corte dei Conti).
Tutto il sistema di spesa e contabile è espressamente regolato dai principi della Teleamministrazione. L’analisi del D.P.R. 376/94 merita uno studio specifico ed analitico delle singole, complesse disposizioni. In questa sede basti segnalare:
— il riferimento ai pagamenti a mezzo di titoli informatici ed accreditamenti nei conti bancari o postali contenuto nell’art. 1, commi 2 e 3, nonché nell’art. 13;
— l’integrazione nel sistema informatico della Ragioneria dello Stato e della Corte dei Conti, prevista in via generale dal comma 4 dell’art. 1. Tale integrazione implica attività formale senza carta anche di tali organi di controllo, come è palese negli artt. 4, comma 3; 5, comma 4; 6, comma 4, ed infine nell’art. 12, che toglie espressamente ogni dubbio su come vadano effettuate tutte le procedure il cui contenuto sostanziale è descritto negli articoli precedenti e che prevedono una serie di "invii" di atti. L’art. 12 chiarisce che tutto è affidato ai sistemi informativi e che quindi gli "invii" altro non sono che modalità di Teleamministrazione anche nei rapporti con gli organi di controllo;
— la disciplina organica del mandato informatico, prevista in varie norme ed in particolare negli artt. 4, 5, 6 e 16, ma soprattutto nell’art. 17, che aggiunge un intero Titolo (XVI, Dei mandati informatici), costituito da unico capitolo, comprendente gli artt. da 651 a 662, al regolamento di contabilità generale dello Stato (R.D. 23 maggio 1924, n. 827);
— l’inserimento di dati non aventi origine nell’attività della stessa Pubblica amministrazione (art. 4, comma 3);
— la necessità di "modalità atte ad assicurare la provenienza, l’intangibilità e la sicurezza dei dati" (art. 6, comma 5). Come si è detto nel § precedente trattasi di problema affatto semplice, che sicuramente darà luogo, in futuro, a regolamentazioni generali, anche, eventualmente, in attuazione dell’art. 19 dello stesso D.P.R. Il problema è strettamente connesso a quello della firma elettronica, che il legislatore per la prima volta sembra introdurre in termini corretti nell’art. 658, aggiunto dall’art. 17 del D.P.R. 367/94 al R.D. 23 maggio 1924, n. 827, la dove parla di accertamento della "validità dell’autenticazione elettronica".
— la necessità che, al momento dell’uscita dell’atto dalla sfera della Pubblica Amministrazione, possa essere necessaria una stampa di copia su carta (art. 16, comma 8), alla cui problematica si è più sopra accennato.
Il D.P.R. 367 rappresenta indubbiamente un notevole passo avanti nell’accelerazione delle procedure amministrative. Introducendo in modo chiaro ed ineludibile la Teleamministrazione in tutte le procedure di spesa pubblica, investe un aspetto assai rilevante dell’attività amministrativa.
Il D.P.R. 367 non è privo di imperfezioni: la principale riguarda l’equivoco tecnico dell’"invio" di documenti informatici per il prosieguo della procedura ed in particolare per i controlli; l’espressione è contenuta in vari articoli ed in specie nel nuovo testo dell’art. 651 del R.D. 827/1924, introdotto dall’art. 17 del D.P.R. 367. Secondo i canoni di un sistema di Teleamministrazione non vengono "inviati" documenti, ma, da postazioni remote, sull’unico dossier aperto presso l’amministrazione procedente, vengono apposti i necessari visti, pareri, assensi, ecc. .
5) Conclusioni.
Dopo queste considerazioni ci si domanda perché mai la Teleamministrazione tarda a decollare come realtà operativa. Perché si continua a mantenere al servizio del cittadino, dell’impresa italiana e ed estera, potenziale investitrice, un apparato obsoleto ed inefficiente?
La risposta va ricercata nella eccessiva concentrazione dell’attenzione dei politici per gli aspetti monetari e contabili della gestione della cosa pubblica. Fin dall’epoca del Governo Amato, con una continuità che ha attraversato ogni successivo governo e che sembra destinata a durare sia in caso di vittoria della destra che della sinistra, si è badato essenzialmente a ridurre le spese ed aumentare le entrate, dopo avere inutilmente tentato di difendere la lira, anche svuotando le casse della valuta estera posseduta.
Non si può certo accantonare la politica di rigore, ma essa va attuata nella consapevolezza che non produce ricchezza, ma si limita ad amministrarla. Prelevare maggiori imposte significa sottrarre all’impresa capitali e moneta spendibile ai cittadini, svuotando i negozi di potenziali acquirenti; l’innalzamento del tasso di sconto dovrebbe riattirare gli investimenti monetari esportati e sollecitare analoghi investimenti esteri nei titoli italiani, ma questa misura negli ultimi casi si è rivelata inefficace; anzi, è stata interpretata dal mercato come un segnale di debolezza del sistema, destinato a creare difficoltà nel credito all’impresa.
Gli Stati più attenti, nei momenti di stagnazione, incrementano gli investimenti nella ricerca e nella produttività. Fino a quando il Governo non uscirà dalla spirale degli aggiustamenti puramente monetari o di bilancio, affrontando invece il problema della produttività, la ripresa spontanea sarà difficile a manifestarsi. Le politiche di rigore non possono prescindere dalla necessità di incrementare la ricchezza prodotta, unico strumento per risollevare l’economia e per presentarsi con le carte in regola alla ribalta internazionale.
Per incrementare la ricchezza vi è oggi una sola strada; o meglio, vi è una strada che, per la sua rilevanza quantitativa e per gli spazi colmabili tra realtà e possibilità di migliorare, fa quasi scomparire in proporzione tutte le altre possibili inziative: occorre agire su quell’immenso apparato che è l’azienda P.A., i cui 3.700.000 addetti sono quasi il 30% della forza lavoro dipendente italiana ed hanno probabilmente una produttività pari ad un decimo di quanto non sarebbe possibile: un lusso che la nostra economia non può più permettersi. La Teleamministrazione si presenta come l’unica strada per risolvere questo problema di produttività e di costi che incidono per il 41,5% sulla spesa pubblica complessiva, la quale a sua volta assorbe il 41,7 % del prodotto interno lordo; la spesa per la P.A., quindi, tra costo del lavoro e spese di funzionamento, rappresenta il 17,3% dell’intero prodotto interno lordo.
Dai dati sopra riportati si ricava che, se l’Italia vuole uscire dal tunnel in cui si trova, deve fare sì che questa enorme azienda produca servizi in proporzione alle proprie dimensioni. Altrimenti continueremo a retrocedere nella classifica delle Nazioni progredite.
