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L'EUROPA INFORMATICA E l'ITALIA

PROBLEMI E PROSPETTIVE

Cagliari, 21-21 marzo 1997

Relazione

Giovanni Duni

Ordinario di diritto Amministrativo

 

LA GESTIONE TELEMATICA DEI PROCEDIMENTI.

STATO DELL’ARTE IN ITALIA ED ESPORTABILITÀ IN EUROPA.

 

SOMMARIO: 1) Nascita ed evoluzione dell’idea della forma elettronica. 1.1) Premesse concettuali e terminologiche. 1.2 ) La priorità italiana dell’idea base. 1.3) La priorità italiana del progetto organico teleamministrazione. 2) Le normative che hanno accolto la nuova metodologia dell’informatica nell’attività amministrativa. 3) L’azione dell’AIPA per la garanzia di autenticità del documento elettronico. 4) La Teleamministrazione come standard organizzativo delle pubbliche amministrazioni Europee. 5) Conclusioni.

 

1) Nascita ed evoluzione dell’idea della forma elettronica. 1.1) Premesse concettuali e terminologiche.

Da quando l’informatica si è affiancata all’attività delle pubbliche amministrazioni, le evoluzioni dei servizi e degli ausili fornibili si è sviluppata in due direzioni:

A) una, più semplice, consistente nella creazione di banche dati di sola informazione, costituite con certosina opera di copiatura dell’attività amministrativa che si compie nella più antica forma cartacea;

B) un’altra, più evoluta, consistente nel non limitare l’uso dell’elaboratore alla mera gestione di banche dati; gli furono infatti affidati compiti di elaborare le informazioni stesse, combinando dati ed applicando algoritmi basati su leggi e regolamenti, per giungere a predisporre gli atti amministrativi ad elaborazione elettronica, detti anche cibernetici, o più semplicemente atti amministrativi elettronici.

Ma quest’ultima espressione determina equivoci con il concetto di forma elettronica, di cui dobbiamo occuparci. Ne ho parlato con il maggiore studioso degli atti ad elaborazione elettronica, il collega Masucci, ed abbiamo concordato di chiamare i primi "atti ad elaborazione elettronica" ed i secondi "atti in forma elettronica".

È chiaro che i due concetti possono coesistere in una medesima procedura amministrativa, con una sinergia di utilità di massima rilevanza ed interesse; ma, in sede di analisi delle problematiche, la separazione è indispensabile, poiché si tratta di questioni del tutto diverse. Basti dire che l’elaborazione elettronica, come si è detto, è già operante nel sistema basato sulla forma cartacea: il computer elabora, stampa, ed il funzionario firma (salvo alcune categorie di atti, che leggi e circolari hanno validato con la sola "firma" a stampa (modelli 101 e 102; certificati elettorali).

La forma elettronica è oggi prevista dalla legge; anche se non è ancora operante ci si muove finalmente a grandi passi in quella direzione. Devo dire che la semplicità dell’idea base ha tuttavia delle conseguenze sconvolgenti sull’intero sistema amministrativo, dato che con la forma elettronica diventa possibile la gestione telematica dei procedimenti, ossia la teleamministrazione. Ed è questa la grande innovazione cui ci stiamo avvicinando a grandi passi.

 

1.2) La priorità italiana dell’idea base.

Fu nel 1978, al Convegno quinquennale della Corte di Cassazione, che mi venne l’idea di presentare una relazione sulla possibilità di eliminare l’irrazionale duplicazione dell’attività amministrativa, che era costretta (ed è costretta) ad avanzare sui due binari paralleli: quello dell’informatica, potenzialmente veloce, e quello della carta, con tutti i relativi inconvenienti. Per eliminare questo illogico doppio binario proposi di sopprimere il valore formale della fase cartacea, trasferendo ogni aspetto formale all’attività elettronica. Forma elettronica, procedure telematiche, firma elettronica furono tenute al battesimo in quel convegno. Oggi sono concetti che sembrano sempre esistiti, ma presentarli allora fu sicuramente un’anticipazione avveniristica.

 

1.3) La priorità italiana del progetto organico teleamministrazione.

Per quanto le basi del 1978 fossero valide (e lo sono tuttora), i concetti furono perfezionati all’inizio degli anni ’90, con un progetto operativo di trasformazione rivoluzionaria dell’attività amministrativa, basato sulla forma elettronica degli atti, che consentiva procedimenti telematici. Questo progetto fu battezzato, sempre in una relazione ad un convengo della Cassazione, nel 1991, "Teleamministrazione" per mettere in risalto non tanto la forma elettronica in sé, che pure ne costituisce un presupposto essenziale, quanto il motivo per cui si opta per la forma elettronica: la gestione telematica dei procedimenti.

Il progetto si basa su 10 capisaldi, che ho più volte avuto occasione di illustrare; il più importante, perché qualifica l’intero nuovo modo di operare della P.A. è quello della "pratica unica", risiedente presso le memorie del sistema informatico di un’amministrazione capofila. Per capirci: oggi si fanno viaggiare carte contenenti pareri e nulla-osta, oppure, più semplicemente, nell’ambito di una stessa amministrazione, si spostano carte con visti di più funzionari, dal punto di vista contabile, degli organici, della legittimità in genere, per finire sul tavolo di chi ha il potere di firmare. Si potrebbe erroneamente ritenere che la teleamministrazione faccia spostare le stesse cose dando ad esse la forma elettronica e consentendo così la "spedizione" di documenti da un computer all’altro sui fili delle reti.

Qualcosa del genere sta avviando il Comune di Bologna, impostando talune procedure con l’ausilio della posta elettronica. Ma spostare documenti servendosi della rete significa duplicarli: si avrà cioè un testo originario ed una copia a destinazione. Ma quale sarà il testo cui fare riferimento in futuro?

La teleamministrazione evita questo problema, lasciando tutta la procedura presso una sola sede informatica: la rete serve ad inserirsi nella procedura agendo in remoto e conferendo quegli apporti all’avanzamento della pratica, secondo le previsioni della legge.

 

2) Le normative che hanno accolto la nuova metodologia dell’informatica nell’attività amministrativa.

Tutta la riforma è anche finalizzata agli obbiettivi che il legislatore individuò nella legge 7 agosto 1990, n. 241, ossia velocizzazione, trasparenza, responsabilità. Ma la legge 241 omise di indicare le vie per conseguire tali obbiettivi.

La legislazione degli anni successivi ha affidato all’informatica un ruolo decisivo: si pensi ai numerosi richiami agli strumenti informatici contenuti nel D. Legisl. 3 febbraio 1993, n. 29, sulla riforma del pubblico impiego. Tuttavia solo poche norme sono andate oltre, indicando anche il nuovo metodo di utilizzazione degli strumenti informatici, ossia la gestione telematica degli atti e dei procedimenti. Queste norme sono: l’art. 3 del D. Legisl. 12 febbraio 1993, n. 39 ed il D.P.R. 20 aprile 1994, n. 374.

Per quanto il Consiglio di Stato avesse più volte riconosciuto il principio della libertà delle forme degli atti, fino al 1993 molte procedure erano disciplinate in modo da richiedere la forma scritta, a volte con prescrizioni particolari, quali registri o moduli preventivamente approvati, e talora il sigillo ministeriale con ceralacca.

La svolta del 1993 fu dovuta ad una opportuna iniziativa del dipartimento della funzione pubblica, che fece inserire nel decreto istitutivo dell’AIPA l’art. 3, che consente – e per certi aspetti impone – di adottare la forma elettronica.

Nell’attività amministrativa finanziaria-contabile è vigente (per quanto riguarda le pubbliche amministrazioni statali) il D.P.R. 20 aprile 1994, n. 367, che ha rivoluzionato il sistema della contabilità e dei pagamenti pubblici, introducendo i principi della teleamministrazione, ossia la gestione telematica dei procedimenti contabili, fino al mandato informatico e fino al controllo telematico da parte della Corte dei Conti.

 

3) L’azione dell’AIPA per la garanzia di autenticità del documento elettronico.

Malgrado io venga considerato uno dei promotori, se non il promotore della trasformazione nei sensi della Teleamministrazione, ho sempre detto che occorre andare cauti sul piano delle garanzie del sistema ed in particolare della garanzia di autenticità degli atti. Fin dal 1978 ideai il concetto di firma elettronica inteso come mezzi idonei a conferire garanzie di autenticità al documento in forma elettronica.

Qualcuno tende a considerare esagerata questa preoccupazione, ricordando che per i documenti cartacei non si richiede tanta cautela. In realtà ben sappiamo come l’informatica stimoli l’illegalità e l’intromissione abusiva ben più della carta; sappiamo come - una volta conseguito l’accesso abusivo - si possa sconvolgere tutto in pochi minuti. Sappiamo anche che sarebbe sciocco rifiutare le cautele che la tecnica offre: cautele che normalmente sono automatiche e non importano ritardi o incremento di attività (come si dovrebbe fare per le garanzie di autenticità dei documenti cartacei, ove si volesse andare oltre lo sgorbio finale chiamato firma).

L’AIPA ha accolto la filosofia della cautela, ossia della ricerca della garanzia di autenticità del documento elettronico. Tutti sanno che è pubblicato nel sito AIPA di Internet un testo di possibile regolamentazione del documento elettronico, il cui fulcro è costituito dalla ricerca della garanzia di autenticità.

Alla base del sistema vi è la tecnica delle chiavi asimmetriche di codificazione. Per dirla in parole povere, ogni operatore dovrà avere una chiave di codificazione personale e segreta, cui corrisponderà una seconda chiave di decodificazione pubblica, da cui risulterà inequivocabilmente la provenienza del documento elettronico. Quindi anche un file copiato porterà sempre con sé gli elementi della paternità e potrà essere letto, ma non modificato, da chiunque.

L’AIPA raccoglie via Internet tutte le osservazioni su questa bozza di regolamentazione. Non ho ancora risposto direttamente, ma in sede di commissione al CNR ho avuto modo di fare presente che il sistema delle chiavi asimmetriche è concettualmente perfetto, ma non si presta ad una generale introduzione nella P.A., intendendosi per generale introduzione l’assegnazione della coppia di chiavi ad ogni funzionario che intervenga comune in una pur minima fase del procedimento.

Un procedimento si svolge spesso con più amministrazioni e presso ciascuna amministrazione vi sono più fasi formali o informali. Ogni atto cartaceo reca la firma in calce e numerose sigle di altri funzionari che hanno provveduto alla sua effettiva preparazione (riscontri di copertura finanziaria; riscontri di corrispondenza ai presupposti, ecc...). Le fasi di un procedimento complesso potrebbero essere decine ed un documento non potrebbe subire la sovrapposizione di decine di codificazioni.

Ho quindi proposto che nelle pubbliche amministrazioni si distingua la fase procedurale in itinere dalla emanazione dell’atto conclusivo. Nella fase in itinere non possono mancare le garanzie, ma esse si devono comunque basare sulla custodia anche fisica della memoria elettronica, anche a mezzo di supporti non cancellabili. Il tutto legato alla identificazione dell’operatore di ciascuna fase, fase anche minima, istruttoria, propositiva.

Vorrei poi ribadire quanto ho più volte scritto: il problema degli atti che devono circolare al di fuori della P.A. non deve essere ingigantito, visto che sarà sempre possibile potere consultare l’originale in via telematica. Comunque, per il provvedimento finale, ben si può prevedere il sistema delle chiavi asimmetriche di codificazione. Ma - direi - le chiavi asimmetriche, a questo punto mi sembrano legate non tanto all’ultima firma, quanto all’amministrazione nel suo complesso. L’atto è il frutto di decine di interventi umani di più funzionari di differenti amministrazioni. Se si vuole che una copia dell’atto esca dalle memorie di massa della P.A., allora si rientra nella problematica delle copie autentiche, che spesso è sufficiente avere su carta. Se le si vuole in forma elettronica, allora va bene il sistema delle chiavi asimmetriche.

Che vuole dire tutto ciò? Che non ha senso attribuire chiavi asimmetriche a nessun funzionario operativo in particolare e neppure al responsabile dell’ultima firma (molte volte è il Ministro). Se si tratta di copie, la chiave asimmetrica sarà quella del responsabile dell’ufficio copie, che potrà anche predisporre una raccolta di atti conclusi, codificandoli e rendendoli così sempre pronti per chi volesse prelevarli in via telematica o su dischetto. Lo stesso ufficio copie con opportuni timbri e firme potrebbe rilasciare le più tradizionali copie cartacee: il sistema di teleamministrazione non ne soffrirebbe, poiché - trattandosi di atti conclusivi - queste copie non vanno a creare diaframmi operativi nel flusso dell’attività telematica globale, cui dobbiamo necessariamente mirare come obbiettivo finale.

 

4) La Teleamministrazione come standard organizzativo delle pubbliche amministrazioni Europee.

Dall’anno della divulgazione del progetto organico ed operativo, che, come si è ricordato fu il 1991, nessuna proposta alternativa risulta presentata fino ad oggi. Il tema è stato poi approfondito nel Convegno della Cassazione in Roma del 1993 ed in un Convegno specifico di Cagliari. Nel 1992, fu pubblicato un volume di studi in materia sotto gli auspici della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica. La sintesi è poi pubblicata nella voce Teleamministrazione del XXX volume dell’enciclopedia giuridica Treccani. La Teleamministrazione, con i suoi 10 capisaldi cui ho prima accennato, può essere considerata lo standard delle future amministrazioni.

Amministrazioni italiane, ma anche europee, intendendo con questa espressione più capi di azione:

A) le amministrazioni dei singoli Stati dell’Europa comunitaria, dato che dovunque devono essere gestiti flussi di lavoro complessi: l’Italia potrà avere una legislazione particolarmente tortuosa, ma la complessità della società moderna si riflette anche sulle procedure amministrative degli altri Stati; quindi tutti si avvantaggerebbero di flussi telematici di lavoro amministrativo;

B) attività di rilevanza transfrontaliera: quando si instaurino procedure nelle quali siano necessari rapporti tra amministrazioni di Stati diversi: si pensi ai problemi della doppia imposizione fiscale; ai problemi della giustizia, in particolare di quella penale; alla necessità dei collegamenti tra gli enti previdenziali, per ricostruire le anzianità dei lavoratori; ai problemi di attuazione della frontiera comune, in attuazione degli accordi di Schengen, che per essere operativi richiedono il completamento dei collegamenti nazionali dei Ministeri dell’Interno e degli Esteri con il sistema centrale di Strasburgo (c.d. SIS, rete di banche dati nazionali finalizzata alla concessione dei visti per i cittadini dei Paesi terzi); occorre poi il completamento dei collegamenti del Ministero degli AA.EE. con le rappresentanze estere e con i posti di frontiera esterna dei paesi aderenti, che diventeranno frontiera comune. Questi adempimenti sono stati previsti in una relazione programmatica della Presidenza del Consiglio del marzo 1995, ma non mi pare che siano stati attuati completamente.

C) vi è poi tutta una serie di attività che coinvolgono direttamente gli uffici comunitari (oltre gli accordi di Schengen) e che possiamo dividere in due categorie:

C1) da un lato tutti i rapporti con Stati membri, nonché con singoli soggetti giuridici ed istituzioni interne degli Stati (tra questi rapporti va segnalato il monitoraggio dei finanziamenti comunitari, che potrebbe essere esercitato in via telematica);

C2) su altro piano va detto che potrebbero essere impostate con modalità di Teleamministrazione tutte le attività di funzionamento delle stesse strutture comunitarie, ancora oggi legate al sistema cartaceo.

Ho assegnato una tesi di laurea su questi argomenti, discussa nello scorso mese di marzo ed è emerso che sistemi di teleamministrazione sono ancora quasi ignorati presso le istituzioni comunitarie, se si eccettua una certa modernizzazione in questa direzione della gestione delle missioni dei funzionari comunitari.

È davvero sorprendente che da parte di un organismo che nella sua struttura prevede una specifica DG XIII per le telecomunicazioni e l’informatica, che elargisce miliardi per le modernizzazioni informatiche, anche con specifico riferimento alle pubbliche amministrazioni, si pensi sempre all’informatica di vecchia maniera, ossia duplicatrice della più tradizionale attività cartacea. Traspare nei bandi e nei criteri di assegnazione dei contributi un’ottica autolimitante, nella quale oggi il massimo dell’evoluzione è visto in progetti settoriali aventi per lo più un risultato specifico, ma limitato, per il cittadino.

In Italia mi sto battendo contro quest’ottica dei progetti limitati, che bruciano enormi risorse per obbiettivi che sembrano interessanti, ma che verrebbero tutti assorbiti in un progetto di teleamministrazione pubblica. Per capirci: i tanto decantati sportelli automatici per la trasparenza, che spesso sono poco nutriti di informazioni di carattere amministrativo, in un sistema di teleamministrazione non sarebbero altro che terminali del sistema generale. Si dovrà solo prevedere che il cittadino possa accedere a determinate informazioni e non ad altre; che possa anche presentare istanze, previa adozione di accorgimenti che garantiscano l’identificazione di chi sta operando. Sulla base di queste garanzie queste operazioni sarebbero possibili anche tramite collegamenti con computers personali, in via telematica.

Per le stesse ragioni ritengo doveroso battersi contro progetti comunitari basati sulla informatica tradizionale. In Italia l’AIPA sembra finalmente orientata ad avviare la nuova era, come appare dalla pubblicazione in Internet di quella ipotesi di regolamentazione del documento elettronico di cui ho detto. Vorremmo che sulla stessa strada si ponesse anche la Comunità Europea.

 

5) Conclusioni.

Forse peccherei di presunzione a nome dell’Italia, se dicessi che il titolo del convegno potrebbe essere "L’Italia informatica e l’Europa". Certamente, nell’ambito dell’informatica tradizionale, abbiamo Stati quali la Francia e la Germania, che la hanno attuata in modo molto più efficace e completo di quanto non si riscontri da noi; ma sul piano delle idee riformatrici siamo sicuramente all’avanguardia ed è nostro dovere farci avanti per primi. È nostro dovere proporre che in sede di bandi per finanziamento di progetti di informatica per le Pubbliche Amministrazioni si pretenda la gestione telematica dei procedimenti, in un’ottica globale di teleamministrazione, abbandonando lo sperpero di risorse dei progetti settoriali.

Credo che la strada dei finanziamenti sia quella più efficace per l’esportazione del progetto Teleamministrazione: il progetto può diffondersi con la semplice divulgazione delle idee negli Stati europei e nell’ambito dell’organizzazione delle stesse istituzioni comunitarie; ma certamente l’impulso maggiore alla diffusione verrebbe dal legare i finanziamenti dei progetti all’adozione di queste nuove regole di informatizzazione delle Pubbliche Amministrazioni che ho illustrato molto sinteticamente.