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Giovanni DUNI

LA RICERCA E LA DIDATTICA UNIVERSITARIA SULL'INFORMATICA AMMINISTRATIVA DI TERZA GENERAZIONE

Intervento al convegno "Gestione dei procedimenti ed informazione nei rapporti tra cittadino ed amministrazione pubblica", Cagliari, 15-17 maggio 2003

 
Il tema che mi sono assegnato sarebbe troppo ampio se pretendessi di essere assolutamente completo sul quadro della didattica e della ricerca in tutte le università italiane sulla informatica amministrativa. Mi limiterò a brevi note sulla situazione generale, concentrandomi su alcune università ed in particolare su quelle che da più tempo si sono dedicate alla dematerializzazione degli atti amministrativi.

Il collega Pubusa completerà il quadro, con lo specifico riferimento al dottorato in Diritto dell’amministrazione informatizzata e della comunicazione pubblica.

Devo però chiarire una terminologia che qualcuno potrebbe non conoscere: “terza generazione” o “terza fase” è quella della dematerializzazione degli atti, ossia della loro validità in forma elettronica, poiché la prima informatica fu quella delle schede perforate e la seconda quella degli elaboratori usati come mero supporto collaterale all’attività cartacea e perciò detta anche informatica parallela.

Quindi oggi stiamo entrando nell’informatica nella quale l’atto, o più precisamente il documento, ha valore direttamente nel computer; se viene stampato quella sarà solo una copia cartacea. Questa innovazione è destinata ad avere una rilevanza enorme nel lavoro telematico della P.A. e nei rapporti tra più PP.AA.

Torniamo al tema generale della ricerca e della didattica. Dico subito che oggi non si dovrebbe più parlare di informatica giuridica inglobando in questa espressione tutti i rapporti tra informatica e diritto, comprendendovi quindi anche l’informatica amministrativa. Agli albori si poteva anche fare, poiché tutto era in fase embrionale, ma oggi è necessario effettuare le opportune distinzioni.

Esporrò, come preannunziato, solo alcuni casi significativi della didattica e della connessa ricerca in materia.

L’Università italiana ha avuto dei cultori classici dell’informatica giuridica, basti pensare al compianto Vittorio Frosini, direttore dell’istituto di teoria dell’interpretazione, fondato da Emilio Betti presso l’Università di Roma e poi ribattezzato Teoria dell’interpretazione ed informatica giuridica.

A Milano ricordiamo Mario Losano, autore di numerose pubblicazioni in vari campi, compresi quelli dell’informatica. Entrambi erano anzitutto filosofi del diritto ed è quindi accaduto che l’informatica giuridica è rientrata tra le discipline del settore filosofia del diritto (IUS 20).

Ma l’informatica giuridica ha fatto molti proseliti ben oltre lo IUS 20. Io stesso fui dapprima un utente appassionato delle possibilità offerte dalle banche dati della Corte di cassazione, che indicavo ai laureandi come strumento di ricerca essenziale. Biennalmente organizziamo dei corsi su questo specifico aspetto della materia.

Se non che emerse che i rapporti tra diritto ed informatica andavano ben oltre l’uso delle banche dati ed ogni disciplina giuridica individuò i profili del collegamento con l’informatica (il diritto civile si occupò della tutela del diritto d’autore; il diritto penale dei reati informatici: prima come esigenza da disciplinare, poi come normativa vigente; il diritto pubblico ed il diritto privato si occupano della privacy, affrontando quelle peculiarità di problemi derivati dalla informatizzazione, così efficacemente messe in risalto da Renato Borruso nel suo libro “Civiltà del computer”. Personalmente, come docente di diritto amministrativo, mi concentrai sull’utilizzazione dei computers nelle Amministrazioni Pubbliche fin dal 1978, riscontrando più malcontenti che soddisfazioni ed orientandomi verso lo studio di soluzioni drasticamente innovative, ossia verso il capovolgimento dei rapporti formali tra il mondo dell’amministrazione cartacea e le memorie elettroniche dei sistemi informatici. Nei 5 anni che trascorsi alla LUISS, nel partecipare alla formazione della Facoltà di Giurisprudenza, feci inserire sia l’informatica giuridica che l’informatica giuridica ed amministrativa.

Oggi è difficile fare un quadro completo della situazione nazionale, anche perché le autonomie decisionali della Facoltà hanno consentito molte soluzioni. Esistono infatti dei corsi onnicomprensivi nei quali si esaminano tutti i profili dei rapporti tra informatica e diritto.

Nei tre corsi triennali della Facoltà di Giurisprudenza della Luiss abbiamo 3 docenti molto noti di “informatica”. Ritengo sia sottinteso: giuridica e amministrativa, dati i nomi dei docenti. Ricordo tra questi uno dei padri dell’informatica giuridica: Renato Borruso, che insegna nella laurea in Scienza giuridica delle organizzazioni pubbliche interne ed internazionali. Tutti corsi da 6 crediti. Unica critica: “informatica” senza aggettivi sarebbe materia dei settori di ingegneria e matematica.

Alla LUISS abbiamo poi “informatica giuridica” nella scuola di Specializzazione per le Professioni Legali.

A Roma1: A) Istituto di Teoria dell'interpretazione e informatica giuridica (già detto).

B) Nella scuola di specializzazione per le professioni legali è insegnata l’informatica giuridica.

Sappiamo poi che alla SPISA (Scuola di specializzazione in studi sulla P.A.) di Bologna il Collega Masucci insegna Diritto dell’informatica. Ricordiamo che una possibile classificazione dei profili della materia distingue opportunamente Informatica del diritto e Diritto dell’informatica[1].

A livello di didattica e di ricerca Post laurea il massimo a livello nazionale è certamente il dottorato di ricerca con sede amministrativa a Cagliari e con un collegio di docenti di elevata preparazione di base e specifica della materia. Ma del dottorato parlerà più specificamente il Collega Pubusa. In questo convegno abbiamo una parte di questi docenti; li ringrazio di essere venuti, seguendo l’ordine del programma:

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Nel campo specifico del diritto amministrativo gli studiosi stanno via via crescendo di numero ed in verità in questo settore non si può più prescindere dal considerare la rivoluzione dell’informatica di terza generazione, che sconvolge principi basilari del diritto amministrativo; già nella normativa dello sportello unico sono praticamente spariti gli atti intermedi infraprocedimentali. Alcuni colleghi del Dottorato hanno approfondito gli aspetti della informazione e della comunicazione, che sono strettamente connessi all’uso delle tecnologie; di questa parte del corpo docente dirà Pubusa e domattina ascolteremo il Collega Francesco Merloni; altri come il Collega Masucci ed il sottoscritto si sono concentrati sull’atto amministrativo. Ricordiamo che Masucci pubblicò nel 1989 L’atto amministrativo elettronico. Primi lineamenti di una ricostruzione, nel quale approfondisce in modo particolare l’uso del computer nella elaborazione degli atti amministrativi. Negli studi più recenti si è dedicato allo studio del documento informatico, analizzando le fonti di diritto positivo che avevano finalmente ammesso in modo chiaro la validità della forma elettronica (Bassanini 1 e fonti successive, fino al T.U. sulla documentazione amministrativa, modificato nel 2002 in attuazione di una direttiva comunitaria in tema di firma digitale).

Gli studi che ho invece condotto proponendo subito, un quarto di secolo fa la forma elettronica, hanno dato un peso prevalente a questo profilo dell’innovazione, considerandolo essenziale per la riforma telematica del procedimento amministrativo. In sostanza il nome che ritenni di dare successivamente al progetto fu quello di teleamministrazione, ormai di uso comune. Esso mira appunto a porre in risalto la principale ragione dell’adozione della forma elettronica: non vogliamo innovare per puro spirito di modernità, ma perché solo la forma elettronica può correre sui fili delle reti. Il problema era infatti questo: la telematica come mera potenzialità tecnica sussidiaria esiste da tempo, ma - finché rimane il dogma della firma su carta - quando usiamo le connessioni in rete trasmettiamo solo delle copie senza valore e, per proseguire nell’attività in modo formalmente valido, dobbiamo attendere l’arrivo delle carte. La lepre telematica corre, ma deve poi aspettare la tartaruga cartacea. È questo il mondo che stiamo superando: quello della informatica parallela: vogliamo che la lepre non debba più aspettare l’arrivo della tartaruga.

Quindi il profilo essenziale delle ricerche che abbiamo messo a disposizione delle amministrazioni riguarda specificamente un aspetto molto pratico della novità: ossia il procedimento telematico: come cioè si arriva alla formazione dell’atto amministrativo in forma elettronica attraverso la partecipazione telematica di più uffici, interni o esterni all’amministrazione procedente: è quello che si chiama telelavoro tra uffici, che non si differenzia dal telelavoro domiciliare se non per il luogo del posto di lavoro. Problema di particolare importanza in tutti quei casi nei quali la conferenza di servizi è facoltativa; è comunque problema importante anche quando si debba svolgere la conferenza di servizi perché prima della conferenza ogni amministrazione deve svolgere tutte quelle attività istruttorie e di riscontri che devono precedere la conferenza, alla quale seguono poi altri interventi esecutivi e di controllo.

Su questi aspetti si innestano alcune disposizioni importanti che ruotano intorno al protocollo informatico ed alla informazione telematica sulle procedure dello sportello unico, previste nel regolamento sul protocollo informatico 428/98, inserite nel T.U. 445/2000 e nel regolamento sullo sportello unico 447/98. Considerando la fonte principale (il T.U.), osserviamo che il legislatore non si è limitato a disciplinare il protocollo, ma invita le amministrazioni a realizzare la gestione dei flussi documentali in forma elettronica entro il 1 gennaio 2004[2].

La terza fase dell’informatica amministrativa sembra quindi cosa fatta, che si chiami o meno Teleamministrazione poco importa. Ma, come osserva la Collega Guerra nel commento che ha pubblicato, i problemi non sono pochi ed in effetti le indicazioni normative sono precise dal punto di vista della protocollazione e della conservazione archivistica, ma sono di assoluta genericità sul piano dei flussi documentali veri e propri, ignorando soprattutto il momento della formazione del documento come frutto della partecipazione collaborativa di più uffici della stessa o di più amministrazioni. Lo stesso fatto di avere affidato a ciascun ente le scelte operative per passare ad amministrare senza carte indica il permanere di incertezze e timori, che ancora paralizzano il passaggio dalla teoria alla pratica. Il T.U. quindi si autolimita disponendo che l’obbligo degli adempimenti minimi riguarda solo il protocollo.

In sostanza, il sistema del protocollo informatico appare concepito per gestire solo l’informazione protocollare (collegamento del documento entrante alle attività susseguenti della P.A. e reperibilità delle informazioni sullo stato del procedimento, anche se cartaceo, come ancora è la realtà) e non già il lavoro amministrativo telematico, il cui obbiettivo appare aggiunto in maniera posticcia e senza una vera e propria disciplina, bensì quasi come un auspicio che dalle Pubbliche amministrazioni salti fuori la soluzione. Devo sottolineare che il progetto Teleamministrazione pone al centro il procedimento e dichiara che da esso scaturisce un protocollo informatico molto puntuale, come sottoprodotto gratuito ed automatico; nel T.U. invece il procedimento appare accessorio rispetto al protocollo, come si evince dallo stesso titolo del DPR 428/98, che parla solo di protocollo. Come dire: compra il clakson e con l’occasione avrai anche l’automobile.

Ma i sottoprodotti gratuiti sono moltissimi e non posso illustrarli tutti: il Presidente Novelli ha accennato alla disponibilità di una banca dati dei precedenti, proponendo di metterla a disposizione non solo dell’operatore amministrativo, ma dell’intera collettività, come una “giurisprudenza dei precedenti di atti amministrativi”.

Tornando al T.U.: pecca solo di genericità, ma non contiene dei veri e propri errori di impostazione; anzi, molte norme si richiamano chiaramente ai nostri studi. A titolo di esempio l’art. 65 prevede la gestione telematica delle fasi del procedimento interno e di quello complesso, ossia con rapporti con altre PP.AA.

Posso in estrema sintesi dire che le nostre ricerche portano alla conclusione che le reti telematiche non debbano essere i binari per quelli che chiamo ironicamente “I viaggi telematici” del documento informatico. Il documento informatico (un documento contenente un atto amministrativo perfezionato) non ha alcun bisogno di essere spedito, ma deve essere disponibile per una consultazione telematica e per costituire eventualmente dato istruttorio di riferimento di altre procedure. Se ad ogni necessità si trasferissero da un computer all’altro i documenti informatici avremmo una proliferazione di copie, inutile e sicura fonte di confusione, che riempirebbe gli archivi elettronici con difficoltà di gestione inizialmente trascurabile, ma enormemente crescente nel tempo. Questo accadrebbe se ci si servisse della posta elettronica o di altri sistemi quali l’F.T.P. L’AIPA alcuni anni or sono previde l’uso della posta elettronica, ma solo per una fase transitoria nei rapporti tra amministrazioni diverse. Oggi l’ipotesi della trasmissione del documento informatico è prevista dall’art. 55, comma 4 del T.U. 445/2000, ma, pur senza scandalizzarci in un regime transitorio, dobbiamo prendere atto che il futuro sarà diverso e queste spedizioni saranno sostituite dagli altri sistemi operativi sui quali mi sono intrattenuto[3].

 

Questo per quanto riguarda atti amministrativi di procedimenti conclusi. Ma ancora peggiori sarebbero i danni se la posta elettronica o altri mezzi di trasmissione simili fossero usati nel corso del procedimento, per l’espletamento delle fasi e sottofasi. Ogni passaggio, finalizzato ad acquisire un ulteriore apporto istruttorio, lascerebbe al mittente uno spezzone incompleto; quindi dovremmo fare riferimento al computer ricevente e non più a quello mittente; ma al successivo passaggio anche questo documento informatico intermedio sarebbe superato; e così via, fino al computer del responsabile della firma finale.

La nostra soluzione prevede invece che ogni operatore agisca in via telematica su di un unico dossier con “residenza”, diciamo così, stabile, senza archivi moltiplicati presso ogni ufficio interveniente (concetto di pratica unica della Teleamministrazione, fatto proprio in modo chiaro dalla normativa sullo sportello unico). Per capirci: gli uffici lavoreranno con tecniche analoghe a tante ipotesi che già esistono in internet ad uso dei privati cittadini, quando compiliamo i cosiddetti moduli on line, come negli acquisti di commercio elettronico, nelle domande di finanziamento, e come quelli per la denunzia dei redditi telematica. In questi casi la nostra tastiera diventa la tastiera del computer remoto, che resterà la vera sede della procedura.

Non si escludono mai copie di riserva (anzi, indispensabili) e neppure copie facoltative elettroniche o di carta, ma è importante che il procedimento ufficiale sia uno ed uno solo, senza frazionarsi in mille rivoli informatici.

Questo obbiettivo è certamente difficile perché tra uffici ed amministrazioni non sarà più sufficiente l’interconnessione tecnica, ma occorrerà l’interoperabilità funzionale, molto più difficile da imporre dall’alto, anche se è prevista dal titolo V della Costituzione una riserva a favore dello Stato in merito al coordinamento statistico ed informatico.

Per concludere: noi docenti universitari abbiamo il compito della ricerca e della didattica e normalmente colleghiamo la seconda alla prima. Del dottorato ho accennato e ne parlerà Andrea Pubusa. Nella Facoltà di Scienze politiche, dopo anni nei quali includevo l’argomento nel corso di Diritto amministrativo II, con il nuovo ordinamento abbiamo attivato un corso specifico di informatica amministrativa.

In più, in una materia come l’informatica amministrativa dobbiamo necessariamente avere una particolare sensibilità verso le esigenze pratiche di funzionamento delle PP.AA., sia tenendone conto nelle teorizzazioni, sia mettendoci concretamente a disposizione di esse.

Gli altri colleghi potranno riferire sullo stato di questi tre collegamenti nelle loro università: ricerca, didattica, mondo delle PP.AA.

Vi ringrazio dell’attenzione.

[1] Sulla differenza si veda il file “Introduzione: diritto e informatica”.

[2] AGGIORNAMENTO: con legge 29 luglio 2003, n. 229, art. 10, il Governo è delegato ad emanare varie norme in materia di informatizzazione. Tra di esse spicca la delega per la disciplina de «i procedimenti amministrativi informatici di competenza delle amministrazioni statali anche ad ordinamento autonomo». L’importanza di questa delega verrà illustrata nelle lezioni.

[3] AGGIORNAMENTO: l’approvazione da parte del Governo delle regole della posta elettronica certificata induce le ricerche a ritenere ammissibile una fase transitoria nella quale i rapporti tra amministrazioni diverse siano tenuti, nell’ambito di un procedimento complesso, con la posta certificata. Questo metodo potrà accelerare i tempi per il passaggio al procedimento telematico. Soluzioni più avanzate, volte alla produzione telematica di un atto unico complesso, in un unico documento informatico, potrebbero rallentare la svolta, in quanto presuppongono una interoperabilità completa tra i sistemi delle varie amministrazioni, difficile da raggiungere in tempi brevi.
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