Teleamministrazione - Pubblicazioni

Convegno di studi

INFORMATION TECNOLOGY:
EVOLUZIONE ED IMPLICAZIONI PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Cagliari - Nuoro: 5-6 novembre 1992

Giovanni DUNI

Ordinario di diritto amministrativo - Fac. di Scienze Politiche

La teleamministrazione, ovvero l’amministrazione senza carta.

Prima di iniziare vorrei fare una breve premessa sul titolo che ho scelto per la mia esposizione. Quell’"ovvero", posto tra teleamministrazione ed amministrazione senza carta sta in fatti a sottolineare che — pur se è possibile astrattamente individuare delle differenze concettuali tra un’espressione e l’altra — nella realtà non è possibile perseguire uno dei due obbiettivi indipendentemente dall’altro ed entrambi finiscono quindi con l’identificarsi l’uno con l’altro.

Infatti è ovvio che un’amministrazione telematica non può operare senza documenti redatti in forma elettronica (a parte l’eventuale uso di telefax; ma è chiaro che non si può ipotizzare un’amministrazione che punti tutto il suo progresso organizzativo sul fax). Meno ovvio potrebbe apparire l’inverso: un’amministrazione potrebbe decidere che gli atti vengano redatti su computer e non più su carta, magari per tentare di superare problemi di spazio negli archivi. (L’unico software utilizzato, secondo l’ipotesi, sarebbe un word processor).

Ebbene possiamo dire con assoluta certezza che — se questa ipotetica amministrazione non crea anche una rete di comunicazione tra tutti gli uffici interessati (una rete, appunto, di teleamministrazione) — avrà sempre e continuamente bisogno di trasferire gli atti elettronici su carta, per spostarli da un ufficio all’altro. L’ipotesi che possa fare circolare floppy disks è puramente teorica, dato che si creerebbe quasi sempre ancora più confusione rispetto alla precedente situazione degli atti su carta.

Ecco perché è necessario ribadire sempre che un’amministrazione senza carte è possibile solo se si crea una rete che renda disponibile telematicamente a tutti gli uffici interessati gli atti elettronici che vengono redatti. Lo stesso progetto pilota proposto nel libro che oggi viene presentato, punta ad un sistema di teleamministrazione nei limiti in cui gli atti devono circolare all’interno dell’amministrazione ove si svolge l’esperimento. Non appena sarà necessario un contatto con altra amministrazione sarà giocoforza stampare copia su carta degli atti elettronici che devono essere trasmessi all’amministrazione con la quale manca (ancora) il collegamento telematico.

Con questa premessa penso di avere fatto un chiarimento preliminare che potrà rendere più spedita la relazione.

Molti autorevoli studiosi hanno affermato che l’informatica ha aperto una nuova era nella storia dell’umanità. Sono d’accordo con questa affermazione, ma devo subito aggiungere che — affinché si realizzi una rivoluzione della qualità della vita, incidendo quindi sensibilmente sul singolo cittadino, (presupposto perché si possa parlare di "nuova era") — è necessario, come mi accingo a dimostrare, un passo avanti decisivo, verso una meta ben precisa: ossia verso il superamento della fase puramente informatica, per passare alla successiva fase dell’attività svolta direttamente nella forma elettronica.

Il passaggio non è di poco conto: l’informatica, almeno nella sua concezione originaria, è informazione automatica, su dati raccolti, siano essi atti giuridici, eventi, notizie. Mentre eventi e notizie daranno ancora spazio all’informatica tradizionale, gli atti non saranno più preparati su carta e poi immessi in banca dati come notizia:: saranno invece redatti direttamente in forma elettronica.

Questa attività se viene svolta a distanza (grande o piccola che sia) rispetto alle sedi della memorizzazione ed elaborazione, significa telelavoro. Se si tratta di attività amministrativa sembra allora appropriato chiamarla teleamministrazione.

Quest’ultimo termine è da me proposto nel libro che viene oggi presentato; è già stato accolto dagli addetti ai lavori, tant’è che è indicato come tema di relazione nel prossimo congresso internazionale della Corte di Cassazione (Roma - maggio 1993).

Questo importante convegno — che si svolge ogni 5 anni per fare il punto dei progressi nel mondo dell’informatica applicata al diritto — tratterà di tutti i tipi di atti in forma elettronica: dei contratti; degli atti giudiziari e, soprattutto, degli atti amministrativi. La teleamministrazione, appena nata come concetto e come terminologia, viene quindi posta all’attenzione della più qualificata platea internazionale nel campo dell’informatica giuridica.

Dico che si parlerà soprattutto degli atti amministrativi non per togliere nulla all’importanza che ha il problema dell’eccesso di carte e delle tante disfunzioni in settori diversi, a cominciare da quello commerciale (il Prof. Antonio A. Martino, incollando uno dietro l’altro i documenti necessari per la vendita di un’auto straniera, ha creato uno striscione di 20 metri). Ma non occorrono troppe parole per dimostrare che il mondo veramente sommerso dalle carte è quello della pubblica amministrazione.

Ma perché l’informatica non ha dato tutti i risultati sperati ed ha lasciato l’amministrazione pubblica nella situazione ben nota di bassissima produttività? L’Italia non spende più della Francia per la Pubblica Amministrazione, ma — mentre la P.A. francese fornisce servizi di alta efficienza — quella italiana è notoriamente uno dei principali motivi di arretratezza del nostro Paese ed ha giocato un peso non indifferente nel farlo retrocedere agli ultimi gradini tra le nazioni progredite.

La risposta al quesito risiede nella scarsa collaborazione che vi è stata tra giuristi ed informatici. Il sistema normativo degli atti e delle procedure non è stato modificato per dare spazio all’utilizzazione delle tecniche informatiche in modo davvero efficace e produttivo. Ecco dunque che si è creato un ‘doppio binario’: quello dell’attività tradizionale cartacea, che doveva continuare necessariamente come prima, e quello delle banche dati, nelle quali andava ricopiato quanto redatto su carta, al fine di renderlo disponibile come notizia e come dato per varie operazioni informatiche. Come si vede, quindi, doppia attività, che talvolta non compensa i benefici del maggior lavoro derivante dalla memorizzazione dei dati. Altra forma di doppio binario si verifica quando l’atto è redatto in forma elettronica, nel senso che è preparato sfruttando dati memorizzati nell’elaboratore, ma poi, in ossequio alle norme vigenti, viene stampato come bozza di atto, per divenire vero e proprio atto solo con l’apposizione di firme, timbri e sigilli. Firme certo che non significano mai reale controllo dei contenuti, ma solo fiducia nell’esattezza dei dati a suo tempo immessi nell’elaboratore e nella loro gestione. A volte, con ulteriore passaggio, questo stesso atto viene memorizzato, come notizia dell’avvenuta firma.

Il progetto di teleamministrazione mira ad eliminare tutte le fasi cartacee, previo adeguamento del sistema normativo che disciplina atti e procedimenti. Ma, come vedremo, l’eliminazione delle carte non è il solo obbiettivo, o per lo meno non è un obbiettivo fine a sé stesso: realizzando un sistema di atti amministrativi elettronici, si conseguono i presupposti per una efficienza dell’attività amministrativa che non ha confronti con quella attuale e si possono realizzare concretamente gli obbiettivi della legge 241/90 (riforma delle procedure amministrative), quali la responsabilizzazione, la trasparenza, lo snellimento delle procedure.

Occorre però decidersi a fare questo passo. La situazione in cui oggi ci troviamo è paragonabile a quella che si verificò quasi 3.000 anni fa con l’invenzione della scrittura. I nostri studiosi fanno risalire a quei tempi il passaggio dalla storia alla preistoria. L’invenzione della scrittura non fu solo un presupposto per la migliore conoscenza che oggi abbiamo degli eventi antichi: fu anche, infatti, un evento di progresso decisivo dell’umanità, perché consentì la conservazione su documenti scritti delle esperienze prima affidate esclusivamente alla tradizione orale o tutt’al più ai disegni.

Certamente la scrittura non si affermò da un giorno all’altro: i difensori del sistema della tradizione orale sottolinearono sicuramente la deperibilità delle tavolette di cera; la combustibilità dei papiri e delle pergamene... Così come oggi i critici dell’informatica globale ci presentano lo spauracchio della catastrofe che deriverebbe dalla perdita degli archivi elettronici per smagnetizzazioni, incendi, guasti di ogni tipo.

La tecnica ha oggi la risposta per tutti questi problemi, ed anche per il problema più specifico ed essenziale nella pubblica amministrazione: la garanzia di autenticità degli atti in forma elettronica.

Chi inventò la scrittura (anzi, le scritture: anche all’epoca c’erano - ed in parte sono rimasti - scritture diverse, come i diversi sistemi operativi attuali) non aveva il programma di rivoluzionare il mondo, ma solo di lasciare una traccia di notizie o di pensiero o di volontà imprimendola su qualche cosa di più o meno solido.

Così l’informatica. Essa era già di per sé derivata da tecniche sviluppate per il calcolo matematico e scientifico (molti centri di elaborazione dati continuano a chiamarsi CENTRO DI CALCOLO; altri hanno cambiato il nome in CENTRO D’INFORMATICA). Nacque comunque per organizzare archivi sempre più vasti, ma pur sempre e solo archivi di attività che si compivano al di fuori degli elaboratori. E per questi scopi si è perfezionata, contemporaneamente alla telematica. Ma ora ci si accorge che gli strumenti consentono di andare ben oltre e modificare davvero la qualità della vita, che - come ho detto prima - è il presupposto perché si possa ritenere esatta l’affermazione che si sta passando ad una nuova era.

Oggi i sistemi informatici delle pubbliche amministrazioni sono quasi sempre sottoutilizzati e non hanno risolto il problema della produttività. Ho già detto dell’incongruenza del ‘doppio binario’. Aggiungo che solo in qualche settore si è chiesto all’elaboratore di fare di più rispetto alla mera organizzazione e riordino della banca dati. Se vi è l’archivio dei dipendenti pubblici, si è programmato l’elaboratore in modo che gli avanzamenti automatici di carriera e di stipendio siano eseguiti dall’elaboratore ed evidenziati in ogni sede, a cominciare dagli stipendi.

Si è poi passati a qualche altro risparmio di attività umana dando valore giuridico a documenti che escono dalla stampante del centro di elaborazione pubblico. Infatti i dipendenti e pensionati pubblici hanno potuto constatare che i modelli 101 e 201 automatizzati, emessi dalle direzioni provinciali del Tesoro, a partire dal 1985 (redditi 1984) sono emessi senza firma autografa, ma con l’indicazione a stampa del nome del Direttore e di un codice che consente di controllare immediatamente la posizione ed i dati relativi. Questi atti furono autorizzati da apposite disposizioni di carattere generale del Ministro delle finanze. Altri esempi che vengono evidenziati sono: i certificati elettorali, interamente redatti a stampa; la dematerializzazione dei titoli del debito pubblico, che da molti anni non vengono più stampati; le certificazioni automatiche ("self service") di anagrafe e di stato civile, disciplinate dall’art. 15-quinquies del D.L. 28 dicembre 1989, n. 415, aggiunto dalla L. di conversione 28 febbraio 1990, n. 38. Ricordo infine l’art. 6-quater del D.L. 12 gennaio 1991, n. 6, aggiunto dalla L. di conversione 15 marzo 1991, n. 80: per gli enti locali autorizza "l’emanazione di atti amministrativi mediante sistemi informatici", nei quali la firma autografa "è sostituita dalla indicazione a stampa" ed il documento "è valido fino a querela di falso". Pur essendo un fautore di una rapida introduzione delle innovazioni, considero questa norma imprudente, dato che manca la previsione della benché minima cautela.
Meno importante è invece l’art. 22, della L. 7 agosto 1990, n. 241: nel primo comma si stabilisce il diritto di accesso del cittadino ai documenti amministrativi e nel secondo comma è detto che "si considera documento amministrativo ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle Pubbliche Amministrazioni, comunque utilizzati ai fini dell’attività amministrativa". Il legislatore non aveva lo scopo di affrontare la questione del valore legale degli atti non cartacei, ma solo di sancire il diritto di accesso a "documenti", di qualunque natura essi siano; si pensi ad una ispezione sanitaria nel corso della quale siano state effettuate riprese filmate: queste costituiscono "documenti" ai fini della citata norma. E con lo stesso criterio sono accessibili al cittadino le documentazioni in memoria elettronica.
Piuttosto è da sottolineare che la legge 241/90 (riforma dei procedimenti amministrativi) persegue obbiettivi di grande modernità, quali: A) la trasparenza, B) la responsabilizzazione del funzionario cui ogni pratica deve essere effettivamente affidata, C) lo snellimento delle procedure. Tutti obbiettivi che potrebbero restare sulla carta nello stato di caos in cui versano la maggioranza delle amministrazioni pubbliche. Ma la teleamministrazione, nel suo progetto globale, ed anche in quello pilota, comprende una serie di procedure e di finalità primarie con ‘sottoprodotti’ interessantissimi, che garantirebbero il pieno raggiungimento dei traguardi della L. 241.
Gli esempi che ho fatto prima (modelli 101; certificati elettorali) sono tuttavia molto limitati rispetto ad un progetto globale di teleamministrazione. Pur nelle linee generali, una esauriente illustrazione del progetto richiederebbe più tempo di quanto appare compatibile con la pazienza dell’uditorio. Rimando quindi al libro che oggi viene presentato e mi limito ad una rapida sintesi, restando comunque disponibile per integrare in sede di replica e di dibattito.
A) PRESUPPOSTI GIURIDICI.
FASE SPERIMENTALE. Se la fase sperimentale si svolgerà presso l’Università di Cagliari, ci si potrà giovare dell’autonomia statutaria ed amministrativa che la legge ha concesso alle Università. Lo statuto (in corso di redazione) potrà contenere una norma che autorizza l’emanazione di un più dettagliato regolamento universitario che prevede procedure di teleamministrazione, con pieno valore legale degli atti elettronici.
FASE DI TELEAMMINISTRAZIONE GLOBALE. Il Consiglio di Stato ha detto che non esiste un principio generale in base al quale gli atti amministrativi devono essere necessariamente scritti. Tuttavia, per realizzare il progetto globale sarà necessario riformare varie leggi che prescrivono particolari registri, timbri e firme di atti. Vi è un disegno di legge governativo che attribuisce molto semplicemente valore giuridico all’atto in forma elettronica. Penso tuttavia che occorra qualche specificazione maggiore, se non altro con rinvio ad un regolamento, per le garanzie del sistema.

B) FASE SPERIMENTALE E OBBIETTIVO FINALE. Come si capirà anche dai pochi cenni che farò, l’obbiettivo finale è talmente grandioso da necessitare di una una fase di sperimentazione. Nessuno è infallibile: correggere il tiro, rettificando tecniche e procedure è più facile in una sperimentazione limitata ad una amministrazione di dimensioni non eccessive, piuttosto che a tutta l’amministrazione pubblica.

Per la fase sperimentale si è già candidata l’Università di Cagliari, cui fanno capo circa 1.200 impiegati, altrettanti docenti e quasi 50.000 studenti. Per il momento non sono arrivati i fondi necessari, e quindi anche altre amministrazioni sarebbero in grado di costituire adeguato laboratorio di sperimentazione avanzata. Purché l’iniziativa non venga sottratta alla Sardegna, dove nacque: fu infatti a maggio del 1978 che - con priorità che sarebbe falsa modestia non rivendicare, visto che è pubblicata sulla Riv. amm. della Rep. Italiana - lanciai l’idea dell’atto in forma elettronica e della firma elettronica (termine oggi divenuto corrente ed accettato in tutte le sedi). Feci assopire la proposta perché poco dopo vi furono le truffe a danno del BANCOMAT e la tecnica apparve ancora poco progredita per rendere immune da interventi criminosi una P.A. impostata su di una amministrazione senza carta, tutta elettronica.

Ora la situazione è totalmente cambiata: vi è un generale consenso per il progetto (a parte il d.di L. governativo di cui ho detto). Le tecniche a disposizione consentono - per un sistema di teleamministrazione - garanzie molto superiori a quelle che può offrire la carta. Ma di queste tecniche dirò appresso.

C) OBBIETTIVO FINALE. Si parte dal presupposto che quasi tutte le carte prodotte dalla P.A. sono destinate alla P.A. (la stessa, o altri uffici o enti). Infatti il cittadino ha poca esigenza di conservare carte. Se chiede un certificato o un nulla osta lo fa per portarlo ad un’amministrazione che lo inserirà in un procedimento. Certamente esisteranno ancora atti da incorniciare come i diplomi di laurea o da affiggere obbligatoriamente come le licenze di commercio. In questi casi vi sarà una stampante che riprodurrà su carta l’atto elettronico ed un funzionario responsabile della stampante che timbrerà e firmerà la copia conforme. Pur essendo aperto ad una innovazione radicale e rivoluzionaria del sistema non mi sento di concordare con chi propone che abbia valore il documento così come esce dalla stampante. Attenzione, però, la firma che vorrei che fosse apposta con penna su carta non è quella di chi ha emanato, cioè ha deciso l’atto, ma di un funzionario di rango inferiore, addetto alla stampante e responsabile solo della certificazione che gli atti provengono dalla stampante del sistema. Sono possibili anche altri accorgimenti per garantire l’autenticità della provenienza di questo documento stampato, ma non è il caso di dilungarsi oltre.

Tutte queste carte che oggi circolano tra un ufficio e l’altro, tra un’amministrazione e l’altra, nello stesso edificio o tra città diverse, con duplicazioni di archivi, rallentamenti ben noti e disfunzioni di ogni tipo, a volte solo per giungere sul tavolo giusto, saranno sostituite da interventi telematici. NON PIÙ TANTE PRATICHE PER OGNI FASE PROCEDIMENTALE, MA UNA SOLA PRATICA PRESSO IL CENTRO ELABORAZIONE DATI DI UNA SOLA AMMINISTRAZIONE CAPOFILA (non ha importanza quale sia: sarebbe logico che fosse quella che deve emanare il provvedimento finale). Questa amministrazione gestisce tutta la procedura, anzitutto per le fasi al proprio interno, ed allertando telematicamente tutte le amministrazioni che devono intervenire sul procedimento (Non posta elettronica: questo sarebbe un altro equivoco: non si spedisce elettronicamente la pratica, ma si attiva solo un invito ad intervenire telematicamente sulla pratica che pende presso quel dato Centro e solo presso di esso).

Dato che tutti i passaggi che prima assorbivano mesi ed anni avverranno in tempo reale, ho anche scritto nel libro che si tenderà sempre più a passare dal sistema del procedimento (tanti atti differenti, uno collegati all’altro), ad un unico atto amministrativo complesso (tante volontà espresse in un unico atto).

D) LE GARANZIE OFFERTE DALLA TECNICA. Prima di dedicare il mio tempo ad un progetto destinato a rivoluzionare la pubblica amministrazione, ho ritenuto preliminare uno sconfinamento conoscitivo in campi di non mia naturale pertinenza, ossia in quello delle tecniche disponibili e della sicurezza. Su entrambi questi temi nel libro esistono due articoli: uno dell’Ing. Casanova, sui profili tecnici, ed uno del Dott. Pansa, che è il massimo esperto della Polizia di Stato per i reati informatici.

In sostanza, la sicurezza contro eventi dolosi e fatti accidentali dovrebbe essere assicurata soprattutto dai seguenti accorgimenti:

2) Scelta come mezzo di memorizzazione dei dischi Worm (non riscrivibili): se si sbaglia bisogna seguire una procedura palese di correzione;

3) Firma elettronica altamente garantita, ossia identificazione dell’operatore a mezzo di speciali carte elettroniche: le più sofisticate possiedono una propria ‘intelligenza’ e sono in grado di dialogare con l’elaboratore. Inoltre, poiché l’esperienza ha già insegnato che i maggiori abusi sono stati compiuti nell’ora del caffè (il terminale è acceso, abilitato dalla password, ma non presidiato), la carta di identificazione abilita il terminale solo finché resta inserita. Chi si assenta la deve portare con sé. Si può anche prevedere come garanzia ulteriore la digitazione di una password personale.

4) Memorizzazione sulla stessa carta di identificazione degli estremi (ora e protocollo; non tutto il testo) delle ultime operazioni effettuate (vi sono carte in grado di memorizzare migliaia di pagine). Controllo automatico della corrispondenza delle operazioni sulla card con le operazioni che risultano al centro di elaborazione.

Per quanto si possa sforzare la fantasia, è certo impossibile prevedere tutte le utilità aggiuntive che potranno essere attuate a seguito dell’introduzione della teleamministrazione, ossia dal solo fatto che tutta l’attività è memorizzata e telematicamente disponibile in ogni ufficio amministrativo italiano: la pratica suggerirà sotto molti aspetti soluzioni migliorative della organizzazione del lavoro e certamente la fantasia che può essere consentita oggi sarà superata dalla realtà; come ho già detto, chi inventò la scrittura non era consapevole di avere dato inizio ad una nuova era dell’umanità: così oggi non possiamo essere pienamente consapevoli di tutte le evoluzioni che consentirà il solo fatto che tutta l’attività amministrativa sarà disponibile in forma elettronica ed in rete.

Per intenderci: quando anni fa nacque l’editoria elettronica si pensava solo a stampare libri con un sistema più moderno del piombo. Oggi si sfrutta tutta questa massa di dati memorizzati per creare uno strumento nuovo e modernissimo di banca dati: le CDROM che gli editori offrono sempre più spesso sul mercato: GIURISPRUDENZA PLURIENNALE; LEGGI; SOLE 24ORE...

I vantaggi ed i progressi ulteriori che si possono sviluppare sopra un sistema globale di teleamministrazione sono innumerevoli e - ripeto - imprevedibili. L’esposizione sintetica che segue non vuole essere quindi altro che una esemplificazione di talune utilità che a priori si possono ipotizzare.

- Evidenziamento delle disfunzioni procedurali. Premesso che il progetto di teleamministrazione si presenta come "neutrale" rispetto alla sostanza degli atti, alle competenze e ad ogni procedura, esame e parere necessario per l’emanazione dell’atto conclusivo, l’incanalamento delle procedure in modo informatico non mancherà di rendere più palese le incongruenze e le inutilità di certe fasi del procedimento, incentivando le modifiche normative di sostanza.

Mi spiego: oggi si mescolano e si confondono tra di loro incongruenze esclusivamente normative e malfunzionamenti dovuti alle altre cause. Eliminate le altre cause di disfunzioni, verrà spontaneo eliminare anche le incongruenze normative. Per esempio: la classica firma dell’organo di vertice dell’amministrazione si rivelerà sempre più come una formalità superflua, posto che di fatto tutto il problema è esaminato dall’autorità inferiore. Con la teleamministrazione le procedure prevederanno l’accodamento automatico degli atti presso l’ufficio che deve completare l’iter in via conclusiva o ulteriormente interlocutoria. Ebbene, nulla impedirebbe di stabilire di rendere automatico che, per certe tappe notoriamente divenute puramente formali - trascorsi 10 giorni - la pratica prosegua senza avere più bisogno della firma (elettronica) dell’autorità. Questa pertanto, se ne ha voglia e possibilità, può interferire nella sostanza dell’atto, assumendosene le responsabilità (e si presume che lo faccia nelle ipotesi di maggiore importanza); altrimenti può lasciare passare i dieci giorni di cui sopra e l’atto si perfeziona con la sola responsabilità di chi lo ha effettivamente redatto. Potrebbe anche essere previsto un intervento dell’autorità in questione che, prima ancora dei dieci giorni, ne disponga l’eseguibilità senza ingerenza, cioè con sola responsabilità del funzionario che ha preparato l’atto.
- Elaborazione automatica di dati. Una volta immessi tutti i dati del problema, si potranno studiare, settore per settore, decisioni automatiche predisposte dall’elaboratore, in misura ben più vasta di quanto si possa fare attualmente. Un gran numero di interventi, di puro riscontro, saranno sottratti al lavoro dell’uomo ed affidati all’elaborazione elettronica. I limiti di queste possibilità saranno oggetto di attenti studi. Nel libro un primo approccio è affidato ad A. Usai.
- Controllo preventivo e tipologico degli atti, al fine di eliminare tutti gli errori rispetto allo standard, predefinito sulla base delle norme legislative, regolamentari o di prassi consolidate. La standardizzazione è - quando ben adoperata - motivo di ordine interno e di chiarezza verso l’esterno. In tale ottica si pongono sia gli schemi pre-definiti, sia le formule già studiate per atti di un certo tipo ricorrente. Si crea un deterrente nei confronti di chi volesse operare in modo disinvolto o comunque non conforme alle regole.
- Facilità di ricerca di ogni documento: dalla ricerca per parole libere; alla ricerca per parole chiave (cioè predeterminate in una particolare intestazione o classificazione); restringimento della ricerca per date, per tipo di atto o sotto altri canali; ricerche su dati multipli, incrociati ed anche incompleti.
- Statistiche. Possibili statistiche di ogni tipo in tempo reale: generali e settoriali. Particolare importanza assumerebbero le statistiche locali volte ad individuare i carichi di lavoro, ai fini di una migliore utilizzazione del personale. Il politico e chi opera ad alti livelli di responsabilità può disporre di informazioni aggregate in tempi molto brevi e può prendere quindi decisioni più tempestive ed efficaci.
- Organizzazione del lavoro. Sono possibili numerose innovazioni. Ad esempio: una volta individuato come criterio di produttività la quantità di lavoro e non l’orario di ufficio, potrebbe essere autorizzato anche il lavoro a domicilio tramite un terminale.
- Presenza del pubblico dipendente nel proprio ufficio. Quando le necessità di contatto fisico tra gli uffici si riducono al minimo e si comunica tramite reti telematiche, l’impiegato non avrà motivo di essere assente dalla propria stanza per ragioni di servizio. Conseguentemente anche le assenze abusive, non potendosi più confondere con quelle giustificate, si ridurranno sensibilmente.
- ‘Motivazione’ del personale dipendente pubblico nell’espletamento del proprio lavoro. La partecipazione ad un sistema innovativo moderno e guidato da elaboratori, renderà i pubblici dipendenti consapevoli di essere partecipi di un’"azienda" moderna e non più di un’organizzazione universalmente additata come il massimo dell’inefficienza.
- Protocollo individuale dei singoli funzionari. Già in qualche amministrazione si è tentato di impostare protocolli interni cartacei, ma i risultati sono stati scarsi, anche perché non si è potuti andare al di là di protocolli di ufficio, il quale è di regola composto da più funzionari. L’accodamento automatico del lavoro presso l’impiegato che deve operare, illustrato nel libro, significa anche protocollo individuale del complesso delle pratiche che pervengono o passano per quel determinato dipendente pubblico; esso costituirà un essenziale presupposto della trasparenza della Pubblica Amministrazione, prevista dalla L. 241/90, di cui si è già detto: ogni pratica deve essere assegnata ad un responsabile ed al relativo terminale: non possono esservi pratiche la cui responsabilità resti incerta. Discende da questa innovazione uno stimolo importante verso ciascun dipendente pubblico a non apparire il punto di stasi della procedura de quo. Potrà essere anche affrontata la possibilità di premiare la produttività accertata obbiettivamente dall’elaboratore.
- Impossibilità di perdita di documenti, attraverso memorizzazioni plurime, in sedi diverse, con tecnologia "worm" (dischi ad alta capacità, non riscrivibili).
- Ordine dell’archivio, non affidato alla buona volontà del singolo, ma studiato ed automatizzato da sistemisti in via generale.
- Trasformazione di molti procedimenti in atti complessi. La rapidità delle operazioni di intervento delle diverse autorità competenti nell’emanazione dell’atto, renderanno possibili emanazioni di atti che nel loro stesso testo contengano i predetti interventi, oggi normalmente emanati in forma di atti autonomi, facenti parte di un procedimento.
- Riduzione dei casi di disparità di trattamento. La computerizzazione delle procedure condurrà ad una standardizzazione inizialmente formale (lavoro su "maschere" tipo per ciascuna categoria di atti) e via via sempre più sostanziale, sulla base di esperienze di casi precedenti: il provvedimento potrà cioè essere formulato anche sulla base di parti di testo predisposti per le varie soluzioni da dare al caso; potranno infine, talora in via di fatto, ma anche formalmente, con interventi normativi, essere ridotte le sfere di discrezionalità amministrativa, per consentire un maggiore spazio alle procedure completamente automatizzate.
Ma, anche al di là di questa evoluzione e di questi perfezionamenti specifici, la sola possibilità di facile richiamo da banca dati dei precedenti simili, per esaminare i criteri discrezionali usati, renderà evitabile la disparità colposa e più controllabile quella dolosa. Salva sempre la possibilità di mutamenti di indirizzo, purché palesi e motivati, secondo quanto già attualmente consentito.

1) Generale consenso in tutti gli ambienti competenti, ivi compresa la Funzione Pubblica. L’improduttività della Pubblica Amministrazione è forse il principale motivo di regresso dell’Italia nella graduatoria delle Nazioni progredite. Modificare tale situazione costituirebbe una svolta storica.

2) In ambito CEE fervono elaborazioni di standard di atti giuridici per lo scambio in forma elettronica e telematica. Nato soprattutto per esigenze di commercio, l’E.D.I. (Electronic Data Intechange), dovrà costituire un metodo di lavoro anche per gli atti amministrativi.

3) La candidatura offerta fin dal 22 febbraio 1991, e più volte ribadita, da parte del Senato Accademico dell’Università, su proposta di tre Facoltà: Scienze Politiche, Giurisprudenza, Economia e Commercio.

4) Il costo non eccessivo della sperimentazione: non si tratta di migliaia di miliardi (come si è abituati a sentire quando si parla di problemi di riforme globali dello Stato), ma di qualche miliardo (non di meno, perché i prototipi sono sempre costosi).

5) Le nuove tecniche di interfaccia utente, che si chiamano ‘amichevoli’, sono al momento riservate ai personal computers; esse saranno estese anche ai grandi sistemi e quindi alla teleamministrazione: in tal modo anche i dipendenti pubblici meno disponibili all’uso dei computers troveranno agevole il nuovo modo di lavorare. I grandi sistemi, anzi, essendo finalizzati ad un numero predefinito di procedure, potranno essere ancora più amichevoli di un p.c., guidando l’operatore con un sistema di menu o scelte alternative. L’obbiettivo massimo sarà un sistema d’uso per il quale non serva né un corso né un manuale: il pubblico dipendente dovrà conoscere solo i problemi di sostanza, poiché quelli informatici non esisteranno. Ovviamente non esisteranno per lui, dato che un sistema che miri a tale livello di facilità sarà naturalmente molto più complesso nella fase di progettazione di realizzazione; ma non è necessario che l’utente non se ne renda conto.

1) La nazione sta affrontando gravi problemi. Il Governo è impegnato a risolvere questioni economiche di rilevanza eccezionale. Tuttavia, se accanto ai tagli si affronta una modesta spesa di altissima produttività si darebbe un segnale di fiducia e si allontanerebbe lo spettro della recessione.

2) Il progetto proviene da ambienti di pura scienza, nel senso che non proviene da alcuna parte politica. Questa apparente forza morale potrebbe costituire un handicap sul piano pratico. Potrebbe accadere che tutto resti fermo per qualche anno e che poi all’improvviso venga creato un "carrozzone" per dare vita a quel rinnovamento che poteva iniziare molto prima ed in modo certo molto meno costoso.

3) Vanno vinte le resistenze psicologiche all’innovazione. Va detto però che se si è abituati a lavorare su carta, si potrà continuare a farlo. Io stesso, dopo avere scritto al computer preferisco rileggere e correggere su carta. L’importante però è che poi le correzioni passino dalla carta al computer: la carta è stata solo un passaggio strumentale e provvisorio.

4) Vi è poi il problema del collegamento dei vecchi archivi con il nuovo sistema. Questo non è un problema gonfiato, ma esiste realmente, come lo stesso Ministro per la funzione Pubblica evidenzia nella presentazione del libro, ma, come dice il Ministro, va affrontato per risolverlo. Si potranno impostare pratiche nuove inserendo in esse documenti vecchi, memorizzati sotto forma di immagine; alcune pratiche potranno essere parzialmente elettroniche. Comunque è certo che, man mano che il tempo passerà, le necessità che nuove pratiche si basino su documenti ante riforma saranno sempre minori.




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Infatti è ovvio che un’amministrazione telematica non può operare senza documenti redatti in forma elettronica (a parte l’eventuale uso di telefax; ma è chiaro che non si può ipotizzare un’amministrazione che punti tutto il suo progresso organizzativo sul fax). Meno ovvio potrebbe apparire l’inverso: un’amministrazione potrebbe decidere che gli atti vengano redatti su computer e non più su carta, magari per tentare di superare problemi di spazio negli archivi. (L’unico software utilizzato, secondo l’ipotesi, sarebbe un word processor). Ebbene possiamo dire con assoluta certezza che — se questa ipotetica amministrazione non crea anche una rete di comunicazione tra tutti gli uffici interessati (una rete, appunto, di teleamministrazione) — avrà sempre e continuamente bisogno di trasferire gli atti elettronici su carta, per spostarli da un ufficio all’altro. L’ipotesi che possa fare circolare floppy disks è puramente teorica, dato che si creerebbe quasi sempre ancora più confusione rispetto alla precedente situazione degli atti su carta. Ecco perché è necessario ribadire sempre che un’amministrazione senza carte è possibile solo se si crea una rete che renda disponibile telematicamente a tutti gli uffici interessati gli atti elettronici che vengono redatti. Lo stesso progetto pilota proposto nel libro che oggi viene presentato, punta ad un sistema di teleamministrazione nei limiti in cui gli atti devono circolare all’interno dell’amministrazione ove si svolge l’esperimento. Non appena sarà necessario un contatto con altra amministrazione sarà giocoforza stampare copia su carta degli atti elettronici che devono essere trasmessi all’amministrazione con la quale manca (ancora) il collegamento telematico. Con questa premessa penso di avere fatto un chiarimento preliminare che potrà rendere più spedita la relazione. Molti autorevoli studiosi hanno affermato che l’informatica ha aperto una nuova era nella storia dell’umanità. Sono d’accordo con questa affermazione, ma devo subito aggiungere che — affinché si realizzi una rivoluzione della qualità della vita, incidendo quindi sensibilmente sul singolo cittadino, (presupposto perché si possa parlare di "nuova era") — è necessario, come mi accingo a dimostrare, un passo avanti decisivo, verso una meta ben precisa: ossia verso il superamento della fase puramente informatica, per passare alla successiva fase dell’attività svolta direttamente nella forma elettronica. Il passaggio non è di poco conto: l’informatica, almeno nella sua concezione originaria, è informazione automatica, su dati raccolti, siano essi atti giuridici, eventi, notizie. Mentre eventi e notizie daranno ancora spazio all’informatica tradizionale, gli atti non saranno più preparati su carta e poi immessi in banca dati come notizia:: saranno invece redatti direttamente in forma elettronica. Questa attività se viene svolta a distanza (grande o piccola che sia) rispetto alle sedi della memorizzazione ed elaborazione, significa telelavoro. Se si tratta di attività amministrativa sembra allora appropriato chiamarla teleamministrazione. Quest’ultimo termine è da me proposto nel libro che viene oggi presentato; è già stato accolto dagli addetti ai lavori, tant’è che è indicato come tema di relazione nel prossimo congresso internazionale della Corte di Cassazione (Roma - maggio 1993). Questo importante convegno — che si svolge ogni 5 anni per fare il punto dei progressi nel mondo dell’informatica applicata al diritto — tratterà di tutti i tipi di atti in forma elettronica: dei contratti; degli atti giudiziari e, soprattutto, degli atti amministrativi. La teleamministrazione, appena nata come concetto e come terminologia, viene quindi posta all’attenzione della più qualificata platea internazionale nel campo dell’informatica giuridica. Dico che si parlerà soprattutto degli atti amministrativi non per togliere nulla all’importanza che ha il problema dell’eccesso di carte e delle tante disfunzioni in settori diversi, a cominciare da quello commerciale (il Prof. Antonio A. Martino, incollando uno dietro l’altro i documenti necessari per la vendita di un’auto straniera, ha creato uno striscione di 20 metri). Ma non occorrono troppe parole per dimostrare che il mondo veramente sommerso dalle carte è quello della pubblica amministrazione. Ma perché l’informatica non ha dato tutti i risultati sperati ed ha lasciato l’amministrazione pubblica nella situazione ben nota di bassissima produttività? L’Italia non spende più della Francia per la Pubblica Amministrazione, ma — mentre la P.A. francese fornisce servizi di alta efficienza — quella italiana è notoriamente uno dei principali motivi di arretratezza del nostro Paese ed ha giocato un peso non indifferente nel farlo retrocedere agli ultimi gradini tra le nazioni progredite. La risposta al quesito risiede nella scarsa collaborazione che vi è stata tra giuristi ed informatici. Il sistema normativo degli atti e delle procedure non è stato modificato per dare spazio all’utilizzazione delle tecniche informatiche in modo davvero efficace e produttivo. Ecco dunque che si è creato un ‘doppio binario’: quello dell’attività tradizionale cartacea, che doveva continuare necessariamente come prima, e quello delle banche dati, nelle quali andava ricopiato quanto redatto su carta, al fine di renderlo disponibile come notizia e come dato per varie operazioni informatiche. Come si vede, quindi, doppia attività, che talvolta non compensa i benefici del maggior lavoro derivante dalla memorizzazione dei dati. Altra forma di doppio binario si verifica quando l’atto è redatto in forma elettronica, nel senso che è preparato sfruttando dati memorizzati nell’elaboratore, ma poi, in ossequio alle norme vigenti, viene stampato come bozza di atto, per divenire vero e proprio atto solo con l’apposizione di firme, timbri e sigilli. Firme certo che non significano mai reale controllo dei contenuti, ma solo fiducia nell’esattezza dei dati a suo tempo immessi nell’elaboratore e nella loro gestione. A volte, con ulteriore passaggio, questo stesso atto viene memorizzato, come notizia dell’avvenuta firma. Il progetto di teleamministrazione mira ad eliminare tutte le fasi cartacee, previo adeguamento del sistema normativo che disciplina atti e procedimenti. Ma, come vedremo, l’eliminazione delle carte non è il solo obbiettivo, o per lo meno non è un obbiettivo fine a sé stesso: realizzando un sistema di atti amministrativi elettronici, si conseguono i presupposti per una efficienza dell’attività amministrativa che non ha confronti con quella attuale e si possono realizzare concretamente gli obbiettivi della legge 241/90 (riforma delle procedure amministrative), quali la responsabilizzazione, la trasparenza, lo snellimento delle procedure. Occorre però decidersi a fare questo passo. La situazione in cui oggi ci troviamo è paragonabile a quella che si verificò quasi 3.000 anni fa con l’invenzione della scrittura. I nostri studiosi fanno risalire a quei tempi il passaggio dalla storia alla preistoria. L’invenzione della scrittura non fu solo un presupposto per la migliore conoscenza che oggi abbiamo degli eventi antichi: fu anche, infatti, un evento di progresso decisivo dell’umanità, perché consentì la conservazione su documenti scritti delle esperienze prima affidate esclusivamente alla tradizione orale o tutt’al più ai disegni. Certamente la scrittura non si affermò da un giorno all’altro: i difensori del sistema della tradizione orale sottolinearono sicuramente la deperibilità delle tavolette di cera; la combustibilità dei papiri e delle pergamene... Così come oggi i critici dell’informatica globale ci presentano lo spauracchio della catastrofe che deriverebbe dalla perdita degli archivi elettronici per smagnetizzazioni, incendi, guasti di ogni tipo. La tecnica ha oggi la risposta per tutti questi problemi, ed anche per il problema più specifico ed essenziale nella pubblica amministrazione: la garanzia di autenticità degli atti in forma elettronica. Chi inventò la scrittura (anzi, le scritture: anche all’epoca c’erano - ed in parte sono rimasti - scritture diverse, come i diversi sistemi operativi attuali) non aveva il programma di rivoluzionare il mondo, ma solo di lasciare una traccia di notizie o di pensiero o di volontà imprimendola su qualche cosa di più o meno solido. Così l’informatica. Essa era già di per sé derivata da tecniche sviluppate per il calcolo matematico e scientifico (molti centri di elaborazione dati continuano a chiamarsi CENTRO DI CALCOLO; altri hanno cambiato il nome in CENTRO D’INFORMATICA). Nacque comunque per organizzare archivi sempre più vasti, ma pur sempre e solo archivi di attività che si compivano al di fuori degli elaboratori. E per questi scopi si è perfezionata, contemporaneamente alla telematica. Ma ora ci si accorge che gli strumenti consentono di andare ben oltre e modificare davvero la qualità della vita, che - come ho detto prima - è il presupposto perché si possa ritenere esatta l’affermazione che si sta passando ad una nuova era. Oggi i sistemi informatici delle pubbliche amministrazioni sono quasi sempre sottoutilizzati e non hanno risolto il problema della produttività. Ho già detto dell’incongruenza del ‘doppio binario’. Aggiungo che solo in qualche settore si è chiesto all’elaboratore di fare di più rispetto alla mera organizzazione e riordino della banca dati. Se vi è l’archivio dei dipendenti pubblici, si è programmato l’elaboratore in modo che gli avanzamenti automatici di carriera e di stipendio siano eseguiti dall’elaboratore ed evidenziati in ogni sede, a cominciare dagli stipendi. Si è poi passati a qualche altro risparmio di attività umana dando valore giuridico a documenti che escono dalla stampante del centro di elaborazione pubblico. Infatti i dipendenti e pensionati pubblici hanno potuto constatare che i modelli 101 e 201 automatizzati, emessi dalle direzioni provinciali del Tesoro, a partire dal 1985 (redditi 1984) sono emessi senza firma autografa, ma con l’indicazione a stampa del nome del Direttore e di un codice che consente di controllare immediatamente la posizione ed i dati relativi. Questi atti furono autorizzati da apposite disposizioni di carattere generale del Ministro delle finanze. Altri esempi che vengono evidenziati sono: i certificati elettorali, interamente redatti a stampa; la dematerializzazione dei titoli del debito pubblico, che da molti anni non vengono più stampati; le certificazioni automatiche ("self service") di anagrafe e di stato civile, disciplinate dall’art. 15-quinquies del D.L. 28 dicembre 1989, n. 415, aggiunto dalla L. di conversione 28 febbraio 1990, n. 38. Ricordo infine l’art. 6-quater del D.L. 12 gennaio 1991, n. 6, aggiunto dalla L. di conversione 15 marzo 1991, n. 80: per gli enti locali autorizza "l’emanazione di atti amministrativi mediante sistemi informatici", nei quali la firma autografa "è sostituita dalla indicazione a stampa" ed il documento "è valido fino a querela di falso". Pur essendo un fautore di una rapida introduzione delle innovazioni, considero questa norma imprudente, dato che manca la previsione della benché minima cautela. Meno importante è invece l’art. 22, della L. 7 agosto 1990, n. 241: nel primo comma si stabilisce il diritto di accesso del cittadino ai documenti amministrativi e nel secondo comma è detto che "si considera documento amministrativo ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle Pubbliche Amministrazioni, comunque utilizzati ai fini dell’attività amministrativa". Il legislatore non aveva lo scopo di affrontare la questione del valore legale degli atti non cartacei, ma solo di sancire il diritto di accesso a "documenti", di qualunque natura essi siano; si pensi ad una ispezione sanitaria nel corso della quale siano state effettuate riprese filmate: queste costituiscono "documenti" ai fini della citata norma. E con lo stesso criterio sono accessibili al cittadino le documentazioni in memoria elettronica. Piuttosto è da sottolineare che la legge 241/90 (riforma dei procedimenti amministrativi) persegue obbiettivi di grande modernità, quali: A) la trasparenza, B) la responsabilizzazione del funzionario cui ogni pratica deve essere effettivamente affidata, C) lo snellimento delle procedure. Tutti obbiettivi che potrebbero restare sulla carta nello stato di caos in cui versano la maggioranza delle amministrazioni pubbliche. Ma la teleamministrazione, nel suo progetto globale, ed anche in quello pilota, comprende una serie di procedure e di finalità primarie con ‘sottoprodotti’ interessantissimi, che garantirebbero il pieno raggiungimento dei traguardi della L. 241. Gli esempi che ho fatto prima (modelli 101; certificati elettorali) sono tuttavia molto limitati rispetto ad un progetto globale di teleamministrazione. Pur nelle linee generali, una esauriente illustrazione del progetto richiederebbe più tempo di quanto appare compatibile con la pazienza dell’uditorio. Rimando quindi al libro che oggi viene presentato e mi limito ad una rapida sintesi, restando comunque disponibile per integrare in sede di replica e di dibattito. A) PRESUPPOSTI GIURIDICI. FASE SPERIMENTALE. Se la fase sperimentale si svolgerà presso l’Università di Cagliari, ci si potrà giovare dell’autonomia statutaria ed amministrativa che la legge ha concesso alle Università. Lo statuto (in corso di redazione) potrà contenere una norma che autorizza l’emanazione di un più dettagliato regolamento universitario che prevede procedure di teleamministrazione, con pieno valore legale degli atti elettronici. FASE DI TELEAMMINISTRAZIONE GLOBALE. Il Consiglio di Stato ha detto che non esiste un principio generale in base al quale gli atti amministrativi devono essere necessariamente scritti. Tuttavia, per realizzare il progetto globale sarà necessario riformare varie leggi che prescrivono particolari registri, timbri e firme di atti. Vi è un disegno di legge governativo che attribuisce molto semplicemente valore giuridico all’atto in forma elettronica. Penso tuttavia che occorra qualche specificazione maggiore, se non altro con rinvio ad un regolamento, per le garanzie del sistema. B) FASE SPERIMENTALE E OBBIETTIVO FINALE. Come si capirà anche dai pochi cenni che farò, l’obbiettivo finale è talmente grandioso da necessitare di una una fase di sperimentazione. Nessuno è infallibile: correggere il tiro, rettificando tecniche e procedure è più facile in una sperimentazione limitata ad una amministrazione di dimensioni non eccessive, piuttosto che a tutta l’amministrazione pubblica. Per la fase sperimentale si è già candidata l’Università di Cagliari, cui fanno capo circa 1.200 impiegati, altrettanti docenti e quasi 50.000 studenti. Per il momento non sono arrivati i fondi necessari, e quindi anche altre amministrazioni sarebbero in grado di costituire adeguato laboratorio di sperimentazione avanzata. Purché l’iniziativa non venga sottratta alla Sardegna, dove nacque: fu infatti a maggio del 1978 che - con priorità che sarebbe falsa modestia non rivendicare, visto che è pubblicata sulla Riv. amm. della Rep. Italiana - lanciai l’idea dell’atto in forma elettronica e della firma elettronica (termine oggi divenuto corrente ed accettato in tutte le sedi). Feci assopire la proposta perché poco dopo vi furono le truffe a danno del BANCOMAT e la tecnica apparve ancora poco progredita per rendere immune da interventi criminosi una P.A. impostata su di una amministrazione senza carta, tutta elettronica. Ora la situazione è totalmente cambiata: vi è un generale consenso per il progetto (a parte il d.di L. governativo di cui ho detto). Le tecniche a disposizione consentono - per un sistema di teleamministrazione - garanzie molto superiori a quelle che può offrire la carta. Ma di queste tecniche dirò appresso. C) OBBIETTIVO FINALE. Si parte dal presupposto che quasi tutte le carte prodotte dalla P.A. sono destinate alla P.A. (la stessa, o altri uffici o enti). Infatti il cittadino ha poca esigenza di conservare carte. Se chiede un certificato o un nulla osta lo fa per portarlo ad un’amministrazione che lo inserirà in un procedimento. Certamente esisteranno ancora atti da incorniciare come i diplomi di laurea o da affiggere obbligatoriamente come le licenze di commercio. In questi casi vi sarà una stampante che riprodurrà su carta l’atto elettronico ed un funzionario responsabile della stampante che timbrerà e firmerà la copia conforme. Pur essendo aperto ad una innovazione radicale e rivoluzionaria del sistema non mi sento di concordare con chi propone che abbia valore il documento così come esce dalla stampante. Attenzione, però, la firma che vorrei che fosse apposta con penna su carta non è quella di chi ha emanato, cioè ha deciso l’atto, ma di un funzionario di rango inferiore, addetto alla stampante e responsabile solo della certificazione che gli atti provengono dalla stampante del sistema. Sono possibili anche altri accorgimenti per garantire l’autenticità della provenienza di questo documento stampato, ma non è il caso di dilungarsi oltre. Tutte queste carte che oggi circolano tra un ufficio e l’altro, tra un’amministrazione e l’altra, nello stesso edificio o tra città diverse, con duplicazioni di archivi, rallentamenti ben noti e disfunzioni di ogni tipo, a volte solo per giungere sul tavolo giusto, saranno sostituite da interventi telematici. NON PIÙ TANTE PRATICHE PER OGNI FASE PROCEDIMENTALE, MA UNA SOLA PRATICA PRESSO IL CENTRO ELABORAZIONE DATI DI UNA SOLA AMMINISTRAZIONE CAPOFILA (non ha importanza quale sia: sarebbe logico che fosse quella che deve emanare il provvedimento finale). Questa amministrazione gestisce tutta la procedura, anzitutto per le fasi al proprio interno, ed allertando telematicamente tutte le amministrazioni che devono intervenire sul procedimento (Non posta elettronica: questo sarebbe un altro equivoco: non si spedisce elettronicamente la pratica, ma si attiva solo un invito ad intervenire telematicamente sulla pratica che pende presso quel dato Centro e solo presso di esso). Dato che tutti i passaggi che prima assorbivano mesi ed anni avverranno in tempo reale, ho anche scritto nel libro che si tenderà sempre più a passare dal sistema del procedimento (tanti atti differenti, uno collegati all’altro), ad un unico atto amministrativo complesso (tante volontà espresse in un unico atto). D) LE GARANZIE OFFERTE DALLA TECNICA. Prima di dedicare il mio tempo ad un progetto destinato a rivoluzionare la pubblica amministrazione, ho ritenuto preliminare uno sconfinamento conoscitivo in campi di non mia naturale pertinenza, ossia in quello delle tecniche disponibili e della sicurezza. Su entrambi questi temi nel libro esistono due articoli: uno dell’Ing. Casanova, sui profili tecnici, ed uno del Dott. Pansa, che è il massimo esperto della Polizia di Stato per i reati informatici. In sostanza, la sicurezza contro eventi dolosi e fatti accidentali dovrebbe essere assicurata soprattutto dai seguenti accorgimenti: 1) Memorizzazione presso più sedi distanti tra loro del lavoro quotidiano; 2) Scelta come mezzo di memorizzazione dei dischi Worm (non riscrivibili): se si sbaglia bisogna seguire una procedura palese di correzione; 3) Firma elettronica altamente garantita, ossia identificazione dell’operatore a mezzo di speciali carte elettroniche: le più sofisticate possiedono una propria ‘intelligenza’ e sono in grado di dialogare con l’elaboratore. Inoltre, poiché l’esperienza ha già insegnato che i maggiori abusi sono stati compiuti nell’ora del caffè (il terminale è acceso, abilitato dalla password, ma non presidiato), la carta di identificazione abilita il terminale solo finché resta inserita. Chi si assenta la deve portare con sé. Si può anche prevedere come garanzia ulteriore la digitazione di una password personale. 4) Memorizzazione sulla stessa carta di identificazione degli estremi (ora e protocollo; non tutto il testo) delle ultime operazioni effettuate (vi sono carte in grado di memorizzare migliaia di pagine). Controllo automatico della corrispondenza delle operazioni sulla card con le operazioni che risultano al centro di elaborazione. E) I VANTAGGI DELL’INNOVAZIONE. Per quanto si possa sforzare la fantasia, è certo impossibile prevedere tutte le utilità aggiuntive che potranno essere attuate a seguito dell’introduzione della teleamministrazione, ossia dal solo fatto che tutta l’attività è memorizzata e telematicamente disponibile in ogni ufficio amministrativo italiano: la pratica suggerirà sotto molti aspetti soluzioni migliorative della organizzazione del lavoro e certamente la fantasia che può essere consentita oggi sarà superata dalla realtà; come ho già detto, chi inventò la scrittura non era consapevole di avere dato inizio ad una nuova era dell’umanità: così oggi non possiamo essere pienamente consapevoli di tutte le evoluzioni che consentirà il solo fatto che tutta l’attività amministrativa sarà disponibile in forma elettronica ed in rete. Per intenderci: quando anni fa nacque l’editoria elettronica si pensava solo a stampare libri con un sistema più moderno del piombo. Oggi si sfrutta tutta questa massa di dati memorizzati per creare uno strumento nuovo e modernissimo di banca dati: le CDROM che gli editori offrono sempre più spesso sul mercato: GIURISPRUDENZA PLURIENNALE; LEGGI; SOLE 24ORE... I vantaggi ed i progressi ulteriori che si possono sviluppare sopra un sistema globale di teleamministrazione sono innumerevoli e - ripeto - imprevedibili. L’esposizione sintetica che segue non vuole essere quindi altro che una esemplificazione di talune utilità che a priori si possono ipotizzare. - Evidenziamento delle disfunzioni procedurali. Premesso che il progetto di teleamministrazione si presenta come "neutrale" rispetto alla sostanza degli atti, alle competenze e ad ogni procedura, esame e parere necessario per l’emanazione dell’atto conclusivo, l’incanalamento delle procedure in modo informatico non mancherà di rendere più palese le incongruenze e le inutilità di certe fasi del procedimento, incentivando le modifiche normative di sostanza. Mi spiego: oggi si mescolano e si confondono tra di loro incongruenze esclusivamente normative e malfunzionamenti dovuti alle altre cause. Eliminate le altre cause di disfunzioni, verrà spontaneo eliminare anche le incongruenze normative. Per esempio: la classica firma dell’organo di vertice dell’amministrazione si rivelerà sempre più come una formalità superflua, posto che di fatto tutto il problema è esaminato dall’autorità inferiore. Con la teleamministrazione le procedure prevederanno l’accodamento automatico degli atti presso l’ufficio che deve completare l’iter in via conclusiva o ulteriormente interlocutoria. Ebbene, nulla impedirebbe di stabilire di rendere automatico che, per certe tappe notoriamente divenute puramente formali - trascorsi 10 giorni - la pratica prosegua senza avere più bisogno della firma (elettronica) dell’autorità. Questa pertanto, se ne ha voglia e possibilità, può interferire nella sostanza dell’atto, assumendosene le responsabilità (e si presume che lo faccia nelle ipotesi di maggiore importanza); altrimenti può lasciare passare i dieci giorni di cui sopra e l’atto si perfeziona con la sola responsabilità di chi lo ha effettivamente redatto. Potrebbe anche essere previsto un intervento dell’autorità in questione che, prima ancora dei dieci giorni, ne disponga l’eseguibilità senza ingerenza, cioè con sola responsabilità del funzionario che ha preparato l’atto. - Elaborazione automatica di dati. Una volta immessi tutti i dati del problema, si potranno studiare, settore per settore, decisioni automatiche predisposte dall’elaboratore, in misura ben più vasta di quanto si possa fare attualmente. Un gran numero di interventi, di puro riscontro, saranno sottratti al lavoro dell’uomo ed affidati all’elaborazione elettronica. I limiti di queste possibilità saranno oggetto di attenti studi. Nel libro un primo approccio è affidato ad A. Usai. - Controllo preventivo e tipologico degli atti, al fine di eliminare tutti gli errori rispetto allo standard, predefinito sulla base delle norme legislative, regolamentari o di prassi consolidate. La standardizzazione è - quando ben adoperata - motivo di ordine interno e di chiarezza verso l’esterno. In tale ottica si pongono sia gli schemi pre-definiti, sia le formule già studiate per atti di un certo tipo ricorrente. Si crea un deterrente nei confronti di chi volesse operare in modo disinvolto o comunque non conforme alle regole. - Facilità di ricerca di ogni documento: dalla ricerca per parole libere; alla ricerca per parole chiave (cioè predeterminate in una particolare intestazione o classificazione); restringimento della ricerca per date, per tipo di atto o sotto altri canali; ricerche su dati multipli, incrociati ed anche incompleti. - Statistiche. Possibili statistiche di ogni tipo in tempo reale: generali e settoriali. Particolare importanza assumerebbero le statistiche locali volte ad individuare i carichi di lavoro, ai fini di una migliore utilizzazione del personale. Il politico e chi opera ad alti livelli di responsabilità può disporre di informazioni aggregate in tempi molto brevi e può prendere quindi decisioni più tempestive ed efficaci. - Organizzazione del lavoro. Sono possibili numerose innovazioni. Ad esempio: una volta individuato come criterio di produttività la quantità di lavoro e non l’orario di ufficio, potrebbe essere autorizzato anche il lavoro a domicilio tramite un terminale. - Presenza del pubblico dipendente nel proprio ufficio. Quando le necessità di contatto fisico tra gli uffici si riducono al minimo e si comunica tramite reti telematiche, l’impiegato non avrà motivo di essere assente dalla propria stanza per ragioni di servizio. Conseguentemente anche le assenze abusive, non potendosi più confondere con quelle giustificate, si ridurranno sensibilmente. - ‘Motivazione’ del personale dipendente pubblico nell’espletamento del proprio lavoro. La partecipazione ad un sistema innovativo moderno e guidato da elaboratori, renderà i pubblici dipendenti consapevoli di essere partecipi di un’"azienda" moderna e non più di un’organizzazione universalmente additata come il massimo dell’inefficienza. - Protocollo individuale dei singoli funzionari. Già in qualche amministrazione si è tentato di impostare protocolli interni cartacei, ma i risultati sono stati scarsi, anche perché non si è potuti andare al di là di protocolli di ufficio, il quale è di regola composto da più funzionari. L’accodamento automatico del lavoro presso l’impiegato che deve operare, illustrato nel libro, significa anche protocollo individuale del complesso delle pratiche che pervengono o passano per quel determinato dipendente pubblico; esso costituirà un essenziale presupposto della trasparenza della Pubblica Amministrazione, prevista dalla L. 241/90, di cui si è già detto: ogni pratica deve essere assegnata ad un responsabile ed al relativo terminale: non possono esservi pratiche la cui responsabilità resti incerta. Discende da questa innovazione uno stimolo importante verso ciascun dipendente pubblico a non apparire il punto di stasi della procedura de quo. Potrà essere anche affrontata la possibilità di premiare la produttività accertata obbiettivamente dall’elaboratore. - Impossibilità di perdita di documenti, attraverso memorizzazioni plurime, in sedi diverse, con tecnologia "worm" (dischi ad alta capacità, non riscrivibili). - Ordine dell’archivio, non affidato alla buona volontà del singolo, ma studiato ed automatizzato da sistemisti in via generale. - Trasformazione di molti procedimenti in atti complessi. La rapidità delle operazioni di intervento delle diverse autorità competenti nell’emanazione dell’atto, renderanno possibili emanazioni di atti che nel loro stesso testo contengano i predetti interventi, oggi normalmente emanati in forma di atti autonomi, facenti parte di un procedimento. - Riduzione dei casi di disparità di trattamento. La computerizzazione delle procedure condurrà ad una standardizzazione inizialmente formale (lavoro su "maschere" tipo per ciascuna categoria di atti) e via via sempre più sostanziale, sulla base di esperienze di casi precedenti: il provvedimento potrà cioè essere formulato anche sulla base di parti di testo predisposti per le varie soluzioni da dare al caso; potranno infine, talora in via di fatto, ma anche formalmente, con interventi normativi, essere ridotte le sfere di discrezionalità amministrativa, per consentire un maggiore spazio alle procedure completamente automatizzate. Ma, anche al di là di questa evoluzione e di questi perfezionamenti specifici, la sola possibilità di facile richiamo da banca dati dei precedenti simili, per esaminare i criteri discrezionali usati, renderà evitabile la disparità colposa e più controllabile quella dolosa. Salva sempre la possibilità di mutamenti di indirizzo, purché palesi e motivati, secondo quanto già attualmente consentito. LE PROSPETTIVE DI ATTUAZIONE DEL PROGETTO a) MOTIVI DI OTTIMISMO 1) Generale consenso in tutti gli ambienti competenti, ivi compresa la Funzione Pubblica. L’improduttività della Pubblica Amministrazione è forse il principale motivo di regresso dell’Italia nella graduatoria delle Nazioni progredite. Modificare tale situazione costituirebbe una svolta storica. 2) In ambito CEE fervono elaborazioni di standard di atti giuridici per lo scambio in forma elettronica e telematica. Nato soprattutto per esigenze di commercio, l’E.D.I. (Electronic Data Intechange), dovrà costituire un metodo di lavoro anche per gli atti amministrativi. 3) La candidatura offerta fin dal 22 febbraio 1991, e più volte ribadita, da parte del Senato Accademico dell’Università, su proposta di tre Facoltà: Scienze Politiche, Giurisprudenza, Economia e Commercio. 4) Il costo non eccessivo della sperimentazione: non si tratta di migliaia di miliardi (come si è abituati a sentire quando si parla di problemi di riforme globali dello Stato), ma di qualche miliardo (non di meno, perché i prototipi sono sempre costosi). 5) Le nuove tecniche di interfaccia utente, che si chiamano ‘amichevoli’, sono al momento riservate ai personal computers; esse saranno estese anche ai grandi sistemi e quindi alla teleamministrazione: in tal modo anche i dipendenti pubblici meno disponibili all’uso dei computers troveranno agevole il nuovo modo di lavorare. I grandi sistemi, anzi, essendo finalizzati ad un numero predefinito di procedure, potranno essere ancora più amichevoli di un p.c., guidando l’operatore con un sistema di menu o scelte alternative. L’obbiettivo massimo sarà un sistema d’uso per il quale non serva né un corso né un manuale: il pubblico dipendente dovrà conoscere solo i problemi di sostanza, poiché quelli informatici non esisteranno. Ovviamente non esisteranno per lui, dato che un sistema che miri a tale livello di facilità sarà naturalmente molto più complesso nella fase di progettazione di realizzazione; ma non è necessario che l’utente non se ne renda conto. b) MOTIVI DI PESSIMISMO 1) La nazione sta affrontando gravi problemi. Il Governo è impegnato a risolvere questioni economiche di rilevanza eccezionale. Tuttavia, se accanto ai tagli si affronta una modesta spesa di altissima produttività si darebbe un segnale di fiducia e si allontanerebbe lo spettro della recessione. 2) Il progetto proviene da ambienti di pura scienza, nel senso che non proviene da alcuna parte politica. Questa apparente forza morale potrebbe costituire un handicap sul piano pratico. Potrebbe accadere che tutto resti fermo per qualche anno e che poi all’improvviso venga creato un "carrozzone" per dare vita a quel rinnovamento che poteva iniziare molto prima ed in modo certo molto meno costoso. 3) Vanno vinte le resistenze psicologiche all’innovazione. Va detto però che se si è abituati a lavorare su carta, si potrà continuare a farlo. Io stesso, dopo avere scritto al computer preferisco rileggere e correggere su carta. L’importante però è che poi le correzioni passino dalla carta al computer: la carta è stata solo un passaggio strumentale e provvisorio. 4) Vi è poi il problema del collegamento dei vecchi archivi con il nuovo sistema. Questo non è un problema gonfiato, ma esiste realmente, come lo stesso Ministro per la funzione Pubblica evidenzia nella presentazione del libro, ma, come dice il Ministro, va affrontato per risolverlo. Si potranno impostare pratiche nuove inserendo in esse documenti vecchi, memorizzati sotto forma di immagine; alcune pratiche potranno essere parzialmente elettroniche. Comunque è certo che, man mano che il tempo passerà, le necessità che nuove pratiche si basino su documenti ante riforma saranno sempre minori.