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Giovanni DUNI - Università di Cagliari

Ordinario di diritto amministrativo


LA TELEAMMINISTRAZIONE: UNA "SCOMMESSA" PER IL FUTURO DEL PAESE

 

 

I - SU QUALE REALTÀ LA TELEAMMINISTRAZIONE È DESTINATA AD INCIDERE

1) - Dimensioni, costi e rendimenti della Pubblica Amministrazione.

Non essendo ormai più una novità assoluta parlare del progetto Teleamministrazione, ritengo opportuno partire, più che dalla sua illustrazione, da alcune considerazioni relative alla realtà sulla quale il progetto dovrebbe incidere, al fine di valutarne le prospettive. Per maggiori approfondimenti sistematici sugli aspetti scientifici e pratici del progetto si rinvia agli scritti indicati nella nota precedente.

Secondo analisi che non sono più né nuove né isolate, il perno dell’economia italiana si è inceppato sulla spesa pubblica che — su di un reddito nazionale 1991 di L. 1.299.648 miliardi (al netto delle imposte indirette) — è pari a L. 511.300 miliardi per il 1991, dei quali solo una minima parte costituisce spese di investimento, in quanto: L. 108.245 miliardi sono stipendi e pensioni erogate dallo Stato, L. 186.854 miliardi sono trasferimenti alle Regioni ed agli altri enti locali e L. 135.828 miliardi costituiscono interessi passivi; per altre finalità varie (tra cui gli investimenti) sono spese L. 357.421 miliardi.

Ai fini della valutazione della spesa pubblica in genere, e di quella per la P.A. in specie, questi dati vanno rielaborati tenendo conto che una elevata quota della voce "trasferimenti" è finalizzata al pagamento degli stipendi degli enti locali. Non si dovrebbe essere comunque lontani dal vero nella tabella che segue:

voce

importo in

miliardi di lire

% sul reddito nazionale

%su spesa pubblica

Reddito nazionale

al netto imposte indirette

1.299.648

Spesa pubblica erogata

511.747

39,37

 

fitti figurativi (stima)

30.000

   

Spesa pubblica + fitti fig.

541.747

41,7

 

Stipendi e pensioni da lavoro pubblico

160.000

12,3

29,53

Altre spese per il funzionamento (P.A. statale e locale)

35.000

   

Costo della P.A. (stipendi, pensioni, altre spese e fitti fig.)

225.000

17,3

41,5

Le cifre e le percentuali sopra riportate (particolarmente quelle in grassetto) sono così eloquenti che non necessitano di particolari commenti. È certo che un sistema economico non potrà reggere permettendosi il lusso di lasciare improduttivo (o bassamente produttivo) oltre il 17% del reddito nazionale, corrispondente all’ammontare del costo della Pubblica Amministrazione, che a sua volta costituisce oltre il 40% dell’intera spesa pubblica.

Non sono meno eloquenti i soli dati numerici della forza lavoro, la cui disponibilità già aggregata non necessita di particolari elaborazioni o interpretazioni: i dipendenti pubblici, infatti, avendo superato ampiamente i 3 milioni e mezzo, rappresentano una quota del 22,67% dell’intero settore lavorativo dipendente nazionale ed il 15,5% di tutti i lavoratori, autonomi compresi, come risulta dai dati ISTAT globali, riferiti al 1990.

Non sono tuttavia né il numero dei dipendenti pubblici né la relativa spesa, in sé considerati, le cause delle difficoltà economiche nazionali. La debolezza del sistema discende dalla scarsità di servizi resi alla collettività da questa enorme forza lavoro e dalla relativa spesa per le retribuzioni e per i beni strumentali.

Non si tratta soltanto di considerare il profilo del disagio per il cittadino, considerato uti singulus, quanto i riflessi che l’inefficienza di questo enorme settore di produzione di "servizi non destinati alla vendita" (come li definiscono gli economisti e lo stesso ISTAT) ha sul restante settore della produzione di beni e servizi destinati alla vendita.

Come va quantificata l’inefficienza della pubblica Amministrazione? Si può dire che produca la metà di quanto dovrebbe o potrebbe? O piuttosto solo un terzo? O il 10%? È difficile dare una risposta, soprattutto perché sono difficili i termini di paragone, in mancanza di ‘aziende’ analoghe in concorrenza. In Francia la spesa pubblica è superiore a quella italiana, ma, pur non potendosi dire che nel Paese transalpino si raggiunga il massimo possibile, certamente si riscontra un grado di efficienza (cioè di servizi resi), molto superiore al nostro. Se poi pensiamo a quello che potrebbe essere un risultato ottimale di un nuovo sistema di attività amministrativa, non correremmo rischi di sbagliare troppo affermando che ciò che si produce non è più del 20% di quello che potrebbe essere.

Se è vero questo valore, significa che l’80% della spesa per la Pubblica Amministrazione è una perdita secca ed irrecuperata, che finisce per gravare sul restante settore dell’economia nazionale sotto il profilo di esborsi (fiscali e parafiscali), ai quali non segue la controprestazione del servizio atteso. Di qui rallentamenti anche della produzione privata, maggiori costi per unità di prodotto, perdita di competitività internazionale, minori redditi privati, ridotti introiti fiscali, maggiore deficit di bilancio o maggiore ricorso all’indebitamento pubblico.

Il confronto tra la realtà e quello che potrebbe essere non va fatto pensando ad una ipotetica riduzione di spesa pubblica dell’80%. Sarebbe un ragionamento oltre che privo di prospettive, perché non perseguibile, di portata riduttiva rispetto all’ipotesi di conseguimento della controprestazione dei servizi auspicati. Visto il problema come lucro cessante (mancanza di incremento della produzione privata, derivante dalla mancanza o inefficienza dei servizi) il danno generale è ben più grave rispetto ad una valutazione di danno emergente (mero risparmio fiscale, per una minore spesa, oltre tutto impossibile).

L’entità del problema della crisi del Paese è tale che ogni studioso deve porsi la domanda se, dal proprio campo, può portare proposte concrete. E poiché il diritto è un po’ come il sale nelle pietanze, certamente il giurista può dare il suo contributo.

 

2) - Il giurista di fronte al problema dell’efficienza dell’azione amministrativa.

Va detto che l’intervento del giurista in questo tipo di problemi non è "interpretazione della legge"; pur non mancando, come partenza, anche questo aspetto, il giurista può intervenire sotto il profilo di proposte normative di modifica dei sistemi organizzativi e procedurali. Se il giurista è formalmente inquadrato in una struttura di supporto all’attività politica (Capo di gabinetto; Capo dell’ufficio legislativo di un Ministro; componente di commissioni di studio ufficiali), potrà formulare proposte il cui percorso verso l’eventuale concreta attuazione è più breve. Se il giurista è uno studioso ‘libero’ pubblicherà i suoi studi contenenti le analisi e le proposte, con lo svantaggio del più indiretto e lungo percorso verso una possibile realizzazione, ma con l’approfondimento scientifico consentito dalla sua posizione indipendente e perciò dalla opportunità di dedicare alla ricerca un tempo continuativo, non interrotto dalla quotidianità dei problemi che spesso derivano dalla collaborazione formale con il politico.

 

3) - Prudenza ed indugi.

La fretta è cattiva consigliera quando si tratta di dare corso alla realizzazione di progetti aventi le caratteristiche congiunte della radicale innovatività, della complessità, della dimensione, dell’incidenza su realtà operative che non possono sospendere la propria attività neppure per un breve periodo.

Prudenza impose, nel 1978, di non spingere verso una rapida e concreta attuazione l’idea dell’atto in forma elettronica, del procedimento amministrativo elettronico e della firma elettronica, che ebbi l’onore di lanciare nel convengo del CED della Cassazione di quell’anno. La prudenza era dettata non tanto dalla novità della proposta dell’abbandono della carta (anche se taluno, oggi pienamente ‘convertito’, la giudicò temeraria), quanto dalla inadeguatezza che aveva dimostrato la tecnologia dell’epoca, tutta legata al tesserino tipo bancomat, che rese il relativo sistema attaccabile dai criminali dell’informatica.

Oggi tuttavia la situazione è completamente cambiata. 15 anni di progresso nell’informatica e nella telematica equivalgono a 2000 anni di progresso dell’umanità negli altri settori. Potenza dei sistemi e delle reti, progresso nel software, tecnologie finalizzate o finalizzabili alla sicurezza conferiscono alle procedure informatiche una garanzia che la carta non ha mai potuto dare. Garanzie che nel settore pubblico sono essenziali, sia dal punto di vista della protezione contro guasti ed eventi accidentali, sia nella prevenzione delle indebite interferenze nel sistema, con la consumazione di reati informatici. Il timore di questi eventi non è mai eccessivo; vi sono già numerosi esempi di reati informatici commessi in sistemi nei quali teoricamente il dato elettronico non aveva valore ufficiale, ma di fatto veniva utilizzato come tale, anticipando i tempi.

La permeabilità ai reati del sistema pubblico richiede garanzie maggiori di quelle che la prassi privata sta instaurando nelle transazioni commerciali. Nel settore privato si sta già sperimentando la soppressione delle carte e l’utilizzo delle reti e degli elaboratori per concludere contratti a distanza, ma qui i problemi sono meno complessi e la complessità riguarda più i rapporti con l’amministrazione tributaria che non il reciproco affidamento tra i due partners commerciali.

Se la prudenza è una virtù, passando all’indugio si entra nell’area dell’inopportuno. È questa la fase che deve oggi essere evitata e così sembra che si stia facendo, con le varie normative governative emanate agli inizi di quest’anno in attuazione delle deleghe contenute nella legge 23 ottobre 1992, n. 421. Si sta quindi abbandonando, come unico metodo per il risanamento dell’economia, l’"alchimia" sui cambi monetari per contrastare "speculazioni" in danno della nostra moneta che il più delle volte sono solo risposte obbiettive del mercato internazionale alla debolezza della nostra economia. È appunto questa debolezza che va sconfitta, agendo sulle cause di fondo di essa, cominciando da quelle sulle quali il progresso della scienza applicata consente di agire con prospettive concrete di miglioramento, in una dimensione operativa enorme e quindi impegnativa, ma dagli effetti proporzionati ad essa e con ripercussioni sull’intero tessuto produttivo.

Il progetto Teleamministrazione si propone questo ambizioso obbiettivo; legato alla già ricordata idea risalente al 1978, è stato approvato dal Senato accademico e trasmesso dall’Università di Cagliari al Ministero per l’Università e la ricerca scientifica e tecnologica (MURST) per la prima volta il 22 febbraio 1991 e poi di nuovo nel 1992 e quest’anno, come ricerca sperimentale finanziabile con i fondi per grandi attrezzature. Nel novembre 1991 fu oggetto di apposita relazione nel convegno organizzato dal CED nell’aula magna della Sapienza. Il Governo è stato particolarmente sensibile alle nuove istanze che andavano sempre più premendo verso un rinnovamento dell’informatica pubblica: con il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, ha perseguito obbiettivi di efficienza attraverso una nuova organizzazione del lavoro, sorretta anche da sistemi informatici adeguati; con il d. legisl. 12 febbraio 1993, n. 39, ha dettato una serie di regole, ispirate al principio del sistema globale, ancorché articolato, di tutte le pubbliche amministrazioni italiane; ha riconosciuto, sia pure in termini generici, la validità degli atti elettronici, creando così un presupposto giuridico importante per il passaggio concreto alla teleamministrazione.

Con varie norme contenute nei suddetti decreti Governo ha mostrato anche consapevolezza che gli importanti principi innovativi della L. 7 agosto 1990, n. 241, sulla riforma dei procedimenti amministrativi, non avrebbero trovato attuazione concreta in assenza di un efficiente sistema informativo globale. Tutti concetti perfettamente collimanti con il progetto teleamministrazione, secondo il quale l’eliminazione delle carte, sostituite da atti e procedure elettroniche aventi valore formale, non costituisce obbiettivo primario, ma strumentale al conseguimento di un complesso di risultati innovativi, tra i quali anche tutti i principali obbiettivi della L. 241/90. La ‘pulizia’ estetica dei singoli uffici e la concentrazione di interi armadi di archivio in un piccolo disco è un risultato utile ed interessante, ma certamente non il più importante della teleamministrazione.

 

II - IL CONTENUTO DEL PROGETTO

1) - Dall’idea al nome. Forma elettronica e rete.

Come già detto, l’idea di dare valore giuridico all’attività svolta in forma elettronica risale al 1978 e solo ragioni di prudenza hanno fino a qualche anno fa sconsigliato di spingere verso una concreta realizzazione.

L’idea fu ripresa nel 1990, e tradotta nel già ricordato progetto operativo presentato al MURST nel 1991; il nuovo metodo di lavoro amministrativo pubblico fu "battezzato" "teleamministrazione" nel convegno della Corte di Cassazione del novembre 1991 (vedi nota n. 7). Si volle sottolineare con l’espressione il profilo più importante del futuro delle nostre amministrazioni pubbliche, ossia la caratteristica che le varie operazioni giuridico-amministrative saranno compiute a distanza, ossia a mezzo di terminali collegati ad un mainframe, a sua volta inserito in una rete nazionale.

Il requisito della validità giuridica dell’atto amministrativo in forma elettronica è certamente un aspetto essenziale del sistema, un presupposto indefettibile, ma non tanto un fine principale. Le tecnologie al servizio della telematica, infatti, sono in grado di trasmettere solo messaggi elettronici. Trattare della teleamministrazione equivale quindi ad affrontare l’argomento dell’amministrazione senza carta, ossia dell’atto amministrativo e del procedimento in forma elettronica, nonché della firma elettronica.

D’altra parte, è vera anche l’affermazione reciproca: senza la telematica non sarebbe possibile un’amministrazione senza carta, se non in misura assai ridotta e quindi poco utile. Infatti è teoricamente ipotizzabile un atto amministrativo elettronico, con pieno valore formale, racchiuso in un elaboratore non collegato ad una rete di telecomunicazioni. Ma, non appena sorge la necessità di rendere quest’atto disponibile ad un altro ufficio non collegato in rete, riemerge la necessità della carta che si era preteso di eliminare.

Come si avrà modo di ribadire più oltre, la teleamministrazione non è una bandiera per una crociata basata sul dogma della modernizzazione a tutti i costi: la nuova idea, viceversa, vuole essere solo il mezzo per riorganizzare il lavoro delle pubbliche amministrazioni. Per ottenere risultati realmente nuovi è apparso necessario che tutti gli atti amministrativi siano disponibili "in linea", in un sistema di rete telematica: e per conseguire questo obbiettivo è, ovviamente, necessario il superamento della necessità giuridica del supporto cartaceo.

Il superamento di tale necessità deve essere pieno e completo, per non ricadere nella situazione attuale, nella quale l’informatica, pur avendo portato taluni benefici, non ha operato un salto di qualità nella produttività della P.A., poiché ha creato una duplicazione tra l’attività formale cartacea e l’informatica, considerata mero ausilio. Il salto di qualità si potrà avere solo quando, a mezzo della rete, sarà possibile disporre non già di mere copie di originali su carta, ma di atti con valore formale, sui quali operare direttamente le varie operazioni procedurali previste dalle leggi che specificamente disciplinano quella determinata procedura.

 

2) - I principî innovativi della teleamministrazione.

Come si è detto, il superamento della necessità della carta è solo un punto di partenza di un sistema di teleamministrazione, un presupposto per una ristrutturazione del lavoro amministrativo e della stessa organizzazione della Pubblica Amministrazione.

Questi principî sono stati condensati in un "decalogo", esposto in un pannello nella sala di questo convegno, e che possiamo brevemente commentare.

— IL CITTADINO PRESENTA LA PROPRIA ISTANZA PRESSO UN’AMMINISTRAZIONE, CHE ASSUME LA GESTIONE DELL’INTERO PROCEDIMENTO (attuazione dell’art. 4, comma 1, della L. 241/90 e dell’art. 5, lett. c) del D. Legisl. n. 29 del 1993).

— SI APRE UNA "PRATICA AMMINISTRATIVA" UNICA, INDIPENDENTEMENTE DAL NUMERO DELLE AMMINISTRAZIONI INTERESSATE.

Oggi ogni Amministrazione che deve intervenire su di una procedura amministrativa deve aprire un dossier ampiamente ripetitivo di documenti che esistono presso altre amministrazioni. Per ogni ufficio si ripetono gli inconvenienti, le incombenze private e pubbliche, con possibilità di errori e disguidi e comunque con un dispendio di energie umane, pubbliche e private, del tutto sproporzionato con gli obbiettivi, e con l’allungamento dei tempi ben noto a tutti i cittadini: solo per spostare documenti da un ufficio all’altro, possono passare dei mesi; e molti giorni sono a volte necessari perché le carte giungano dall’ufficio protocollo al funzionario che le deve esaminare. L’alternativa che la teleamministrazione offre è l’impostazione di un’unica pratica, presso il mainframe di una sola Amministrazione, che individua nel proprio ambito l’ufficio responsabile della gestione complessiva della procedura, in conformità a quanto previsto dagli artt. sopra citati.

— SIA PER I PASSAGGI INTERNI, SIA PER I PARERI E NULLA-OSTA ESTERNI, VIENE TELEMATICAMENTE INVIATO UN MERO "ALLERTAMENTO" AL TITOLARE DELL’UFFICIO CHE DEVE OPERARE IL SUCCESSIVO INTERVENTO DAL PROPRIO TERMINALE, DIVENTANDO IL RESPONSABILE DELLA PROCEDURA IN QUELLA FASE (attuazione dell’art. 5, comma 1, della L. 241/90).

Oltre al superamento del problema degli spostamenti delle carte, la teleamministrazione crea tutta una serie di protocolli automatici per ogni passaggio di competenza, previsto dalla legge per la specifica procedura, con conseguente reale responsabilità del ben individuato funzionario che deve intervenire. Il protocollo automatico del singolo funzionario determina un accodamento del lavoro ed un ordine di precedenza che può essere superato solo per giustificati motivi. Oggi l’arrivo di un documento o di un intero dossier cartaceo in un ufficio non perfettamente organizzato non determina sempre l’individuazione di un responsabile di ciascuna fase del procedimento (ivi comprese quelle fasi informali di studio preliminare ed istruttoria in genere). La teleamministrazione, attraverso un meccanismo di allertamento telematico trasferisce la responsabilità della fase procedurale dall’ufficio a quo all’ufficio che deve intervenire successivamente, o al singolo funzionario dell’ufficio, nell’ambito della ripartizione del carico di lavoro disposta dal dirigente. Questa responsabilità relativa alla singola fase non elimina la responsabilità della procedura in generale, enunciata più sopra.

— OGNI INFORMAZIONE RELATIVA A PRESUPPOSTI ESISTENTI PRESSO PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI È ACQUISITA IN VIA TELEMATICA, SENZA ATTIVITÀ DEL CITTADINO (attuazione dell’art. 18, commi 2 e 3, della L. 241/90).

L’obbiettivo della teleamministrazione è di rendere effettivo quanto enunciato dalla L. 241/90. In teoria il cittadino avrebbe già diritto a non attivarsi per mettere in collegamento amministrazioni pubbliche. Ma è certo che chi desidera non vedere ulteriormente allungati i tempi amministrativi deve oggi rinunziare ad avvalersi del diritto suddetto e procurare tutte le documentazioni necessarie.

È utile sottolineare che con la teleamministrazione dovrebbe finire l’era dei certificati: sia di quelli compilati nel modo più manuale e tradizionale, sia di quelli compilati da terminali gestiti da impiegati addetti, sia, infine, dei certificati rilasciati con le più moderne tecniche self sevice, ai sensi dell’art. 15-quinquies D.L. 28 dicembre 1989, n. 415, aggiunto dalla L. di conversione 28 febbraio 1990, n. 38.

— LA FIRMA (ELETTRONICA) CONSISTE NELLA IDENTIFICAZIONE DELL’IDENTITÀ DELL’OPERATORE A MEZZO DI TECNICHE SOFISTICATE.

La firma dei documenti cartacei costituisce l’attuale metodo di assunzione della ‘paternità’ dell’atto. Lo stesso obbiettivo è raggiunto dalla teleamministrazione con tecniche e procedure atte a garantire la stessa essenziale finalità in modo non solo equivalente, ma con garanzie addirittura superiori. La firma elettronica non è la mera indicazione a stampa dell’autore (che sulle copie cartacee è comunque necessaria per palesare la provenienza), ma il risultato dei controlli di identità di cui appresso; non è neppure la firma copiata dalla carta con uno scanner e stampata automaticamente sul documento: questo metodo, da solo considerato, non dà nessuna garanzia contro la contraffazione. L’accertamento dell’identità dell’autore dell’atto potrebbe avvenire attraverso il riconoscimento dell’impronta digitale o con apposito apparecchio in grado di scrutare il fondo della retina. Ma il sistema più pratico sembra quello della scheda munita di processore e di memoria. Sulla memoria della scheda si potrebbero registrare anche tutti gli estremi degli ultimi interventi, per un riscontro incrociato con le risultanze del sistema: eventuali discordanze evidenzierebbero abusive intromissioni nel sistema.

Mentre per gli atti elettronici che non escono dalla memoria del mainframe non esistono problemi di garanzia di autenticità, in quanto la sicurezza del sistema è a monte, garanzie di autenticità specifiche devono essere previste per le copie cartacee, come si vedrà più avanti. Qui basti rilevare che la copia cartacea potrà recare anche una firma autografa, ma questa non sarà quella dell’autore dell’atto (si rischierebbe per questa strada di ritornare alla tradizionale amministrazione cartacea), bensì quella di chi attesta la provenienza della copia.

— L’ORIGINALE DELL’ATTO AMMINISTRATIVO È ELETTRONICO E PERTANTO SEMPRE DISPONIBILE TELEMATICAMENTE PRESSO QUALUNQUE AMMINISTRAZIONE ABBIA NECESSITÀ DI FARVI RIFERIMENTO.

— LA DISPONIBILITÀ DI MASSE CRESCENTI DI DATI IN LINEA RENDERÀ SEMPRE PIÙ UTILIZZABILE LA TECNICA DELLE ELABORAZIONI AUTOMATICHE DELLE DECISIONI.

La prima frase racchiude l’essenza stessa della teleamministrazione. In sostanza si instaurerà un sistema di telelavoro amministrativo, con la conseguenza che tutto ciò che verrà deliberato sarà un originale legalmente valido e disponibile per tutti gli uffici che dovranno farvi ufficiale riferimento. Come ho già avuto modo di scrivere, il solo fatto di questa disponibilità consentirà di individuare possibili consequenziali innovazioni nella organizzazione del lavoro e nelle procedure, oggi solo in parte ipotizzabili: la realtà supererà di certo la fantasia.

Una di queste innovazioni sarà il massiccio incremento delle elaborazioni automatiche: su di esse si pone un problema scientifico di notevole interesse, ossia se si possa a tali elaborazioni attribuire ancora la natura di atti. Ho già espresso parere negativo e non posso non ribadirlo, in quanto ne mancano i presupposti, alla luce della teoria generale degli atti giuridici. La tendenza è comunque verso il potenziamento delle così dette decisioni automatiche, con soppressione o riduzione delle sfere di discrezionalità, al duplice scopo di garantire la massima imparzialità e di accelerare le procedure.

— ATTRAVERSO MEMORIZZAZIONI PLURIME SI GARANTIRÀ LA CONSERVAZIONE DEGLI ATTI.

— I RILEVAMENTI STATISTICI SARANNO POSSIBILI IN TEMPO REALE E SOTTO MOLTEPLICI PROFILI, CON CONSEGUENTE VANTAGGIO ISTRUTTORIO PER LE DECISIONI DI VERTICE.

— IL PRIVATO PUÒ OTTENERE COPIE SU CARTA DEGLI ATTI ELETTRONICI. (Esigenza che risulterà limitata a pochissimi casi: diverrà inutile entrare in possesso degli atti che oggi vengono chiesti solo per essere portati ad altre P.A.).

Il privato può avere interesse generico al documento cartaceo e talora un interesse specificamente collegato ad un obbligo di legge: si pensi al diploma di laurea ed alla licenza di commercio, per la quale ultima è previsto l’obbligo dell’affissione. La maggior parte degli atti, tuttavia, se interessano solo ai fini di procedure presso altre amministrazioni, non dovranno essere neppure stampati, ma solo resi disponibili nella rete della P.A. È comunque ovvio che ogni stampato che esce da una amministrazione è solo copia dell’atto che in originale è elettronico. E come copia conforme verrà attestato dall’addetto alla stampante. In alternativa alla firma del funzionario addetto possono essere previste altre forme di garanzia anticontraffazione, estendendo a queste ipotesi le indicazioni di cui al citato art. 15-quinquies D.L. 28 dicembre 1989, n. 415.

 

III - FASI E PROBLEMATICHE DELLO SVILUPPO DEL SISTEMA

1) Uno sforzo interdisciplinare per un obbiettivo ambizioso e complesso.

Enunciare la filosofia di base della teleamministrazione, come si è visto, non è difficile. Più articolato e complesso è tuttavia l’approfondimento di tutte le implicazioni, sia dal punto di vista delle difficoltà da superare, sia sotto il profilo degli effetti positivi, che saranno consequenziali a condizione che siano anch’essi perseguiti in modo indissolubile rispetto al mero dato della forma elettronica e della rete della P.A.

Per ottenere il massimo dei risultati occorre uno sforzo interdisciplinare che coinvolga giuristi ed informatici fin dalla impostazione di un sistema hardware e software specializzato. Occorrerà poi una stretta collaborazione con i singoli uffici ai quali il sistema andrà applicato in concreto. È importante che oggi sia le Pubbliche Amministrazioni, sia le imprese d’informatica abbiano acquisito la consapevolezza che i prodotti non vanno preparati dalle prime ed offerti alla P.A. sotto forma di "pacchetti" preconfezionati, adattabili solo in parte. Oggi la P.A., sulla base di una più diffusa cultura informatica, è in grado di proporre la creazione di sistemi di nuova concezione. Sistemi svincolati anche da remore giuridiche fondate sull’ius conditum, che in passato hanno condizionato informatici ed operatori della P.A. Ribadisco quanto ho già enunciato negli scritti citati nelle note precedenti: fino ad oggi l’informatica si è adattata al diritto vigente, con risultati non sempre soddisfacenti, principalmente perché le procedure informatiche hanno costituito e tuttora costituiscono una duplicazione delle attività formali, che sono rimaste cartacee. Come è stato esattamente osservato, "l’informatica non è uno strumento aggiuntivo nella P.A., ma uno strumento di riforma".

2) - La fase di ricerca sperimentale e l’estensione dei risultati all’intera P.A. Il ruolo dell’Autorità per l’informatica.

Non si può pretendere di investire con disposizioni innovative, praticamente rivoluzionarie, una realtà come la P.A. nazionale, avente le dimensioni di quella evidenziata nella prima parte di questa relazione; appare necessaria una fase di sperimentazione, atta a creare e collaudare i prototipi delle varie soluzioni organizzative, tecniche e procedurali. Correzioni di errori e ripensamenti sono molto meno traumatici in una dimensione ridotta.

A differenza di quello che si potrebbe pensare, il passaggio attraverso una fase sperimentale può fare guadagnare tempo, sempre che la si avvii tempestivamente e con il necessario presupposto di mezzi. D’altra parte pretendere di applicare soluzioni studiate a tavolino direttamente su tutto il tessuto della P.A. nazionale sarebbe non solo pericoloso, ma addirittura frenante di quella più rapida attuazione che solo una preventiva sperimentazione può garantire. Adeguatamente finanziata, la sperimentazione potrebbe esportare le prime indicazioni fin dal compimento del primo anno: indicazioni dirette soprattutto alla opportunità di impostare i sistemi delle altre P.A. nel modo più compatibile possibile con la successiva fase di estensione della teleamministrazione. È da presumere che, dopo 36 mesi, la fase di sperimentazione sarà conclusa e che i risultati globali saranno esportabili. Il polo della sperimentazione potrebbe cessare di essere sede di sperimentazione, oppure potrebbe essere mantenuto allo scopo di perseguire continui perfezionamenti legati all’affinamento delle tecniche pure, delle soluzioni organizzative, delle procedure amministrative, dei sistemi di lavoro.

Al ruolo di sede della sperimentazione si è candidata l’Università di Cagliari, fin dal febbraio 1991, quando il Senato accademico approvò il progetto di ricerca sperimentale sulla teleamministrazione, trasmettendolo al M.U.R.S.T., come si è già detto.

La ricerca sperimentale è — proporzionalmente all’importanza del problema — poco costosa; non economicissima, dato che si devono creare una serie di prototipi coordinati, costituenti complessivamente il prototipo teleamministrazione. Se è vero che nei momenti di crisi gli investimenti per la ricerca devono essere incrementati per avviare la ripresa produttiva, l’investimento per la sperimentazione della teleamministrazione costituisce una occasione rispetto alla quale la proporzione tra investimento e successiva fase di recupero in produzione presenta un rapporto di estrema convenienza sia dal punto di vista della quantità che della immediatezza e certezza dei risultati.

Rispetto al problema dei tempi di cui sopra non si può non rilevare che sono trascorsi oltre due anni di assoluta inerzia, giustificata in parte dalla novità (nel 1991) del progetto e dalla non eccessiva abbondanza dei fondi da ripartire tra gli atenei. Oggi la remora della novità (con la conseguente necessità di meditata valutazione) è superata; anche il problema dei fondi va visto in un’ottica generale nazionale e non nell’ambito di un riparto di stanziamenti limitati. Conseguentemente il Governo deve evitare di cadere nella stasi ingiustificata, di fronte alla gravità della situazione cui va posto rimedio.

A seguito del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, l’Autorità per l’informatica pubblica ha, tra le sue numerose attribuzioni, il compito di dettare norme in materia, coordinare, promuovere e sovrintendere alla realizzazione di progetti (art. 7). La teleamministrazione si pone tuttavia in una posizione di particolare avanguardia e sembra ricadere piuttosto nella previsione dell’art. 5, comma 2, del suddetto decreto: in tale comma sono infatti previsti "progetti innovativi", gestiti direttamente dall’Autorità. In sostanza l’art. 7 fa salva la realtà attuale, preoccupandosi di renderla efficiente nella misura massima, soprattutto dal punto di vista delle interconnessioni tra le varie P.A. e delle compatibilità. Per il futuro (si spera prossimo) la teleamministrazione dovrebbe diventare "il progetto", valido per l’intero sistema della P.A. nazionale: quindi, ai sensi dell’art. 5, il ruolo dell’Autorità dovrebbe essere di particolare coinvolgimento, a partire dalla fase di sperimentazione, essendo questa il presupposto temporale e logico-operativo per la estensione alle amministrazioni diverse da quella sperimentante.

Le conclusioni della sperimentazione dovrebbero essere "certificate" dall’Autorità per l’informatica per diventare regola base dell’intera P.A. nazionale. Infatti il 100% dei vantaggi della teleamministrazione si raggiunge solo con l’inserimento globale di tutte le amministrazioni, perché, come si è detto, ogni "isola" che non si adegui al nuovo sistema implicherà non solo l’arretratezza nel proprio ambito, ma imporrà le vecchie procedure in tutte le occasioni di rapporti con le altre amministrazioni, ancorché queste abbiano già adottato la teleamministrazione. Pertanto, pur con la dovuta gradualità, il nuovo sistema dovrà diventare obbligatorio per tutte le pubbliche amministrazioni.

3) Altri profili del progetto.

Collegamento della teleamministrazione ai mondi cartacei: a) alle documentazioni create prima dell’introduzione del nuovo sistema. Nel periodo di transizione tra il vecchio sistema e la teleamministrazione non sarà infrequente la necessità di utilizzare documenti cartacei precedenti. Il trascorrere del tempo renderà sempre meno frequente tale necessità, che nei primi periodi potrà effettivamente creare qualche ostacolo al pieno conseguimento dei risultati. L’inconveniente potrà essere attenuato memorizzando sotto forma di immagine i documenti vecchi di più frequente uso, al fine di averli disponibili al terminale, senza dovere consultare l’archivio cartaceo.

— Segue: b) al mondo esterno alla P.A. In una prospettiva un po’ più proiettata nel futuro, attraverso linee telefoniche ovvero usufruendo di terminali predisposti ad hoc, i cittadini (o almeno le imprese, i professionisti e comunque coloro che hanno più contatti con le amministrazioni pubbliche) potranno colloquiare in via telematica, con garanzie contro eventuali abusi nell’una o nell’altra direzione; si potranno così ridurre notevolmente i documenti cartacei provenienti dall’esterno e da trattare in un sistema che tendenzialmente rifiuta le carte. Questa evoluzione ulteriore porterebbe vantaggi ad entrambe le parti: alla P.A. che non dovrebbe coordinare carte private con procedure pubbliche non più cartacee; al privato che eviterebbe tutti gli attuali inconvenienti: recarsi presso un ufficio, a volte in città diversa, vincolarsi ad orari, sottostare a file e perdite di tempo; un vantaggio congiunto per P.A. e privato può derivare dal sistema che, opportunamente predisposto per un controllo automatico degli errori formali, se riscontra irregolarità, poniamo, in una istanza, rifiuta l’intervento del privato, fornendogli automaticamente spiegazioni.

Nel frattempo gli atti del privato in arrivo in forma cartacea vanno protocollati secondo le regole tradizionali. Ma con gli scanners si potrà memorizzare una copia, per renderla disponibile in rete senza dovere ricorrere all’archivio cartaceo, che comunque coesiste.

Restano sempre infine le necessità di fornire al privato copie di atti, ma di ciò si è già detto.

Standardizzazione degli atti sotto i profili del contenuto e dell’E.D.I. Prevenzione delle disparità di trattamento. Una delle caratteristiche di un sistema di teleamministrazione è la standardizzazione degli atti. La standardizzazione ha due aspetti: uno contenutistico, consistente nella predisposizione di tutte le premesse e contenuti necessari, nonché di tutte quelle indicazioni ulteriori suggerite dalla prassi consolidata o comunque studiate in via generale dall’ufficio per gli atti di tipo ricorrente. Questo tipo di standardizzazione è sicuramente motivo di ordine nella Pubblica Amministrazione, né può obbiettarsi che essa frustri le capacità elaborative individuali del funzionario, posto che la varietà di soluzioni è in genere sintomo di disparità di trattamento. D’altronde sembra davvero contro corrente difendere il perpetrarsi di un sistema nel quale si studiano come nuovi i problemi la cui soluzione è invece collaudata da tempo; fatta sempre salva la facoltà del singolo funzionario di evidenziare peculiarità del caso che inducono a discostarsi dallo schema standard predisposto; fatta salva altresì la possibilità per la P.A. in generale di rivedere la prassi, nei limiti e con le modalità oggi consentite dal diritto amministrativo.

L’altro aspetto della standardizzazione riguarda il così detto E.D.I. (Electronic Data Interchange): si tratta dello studio di standards a metà strada tra gli standards di comunicazione e quelli di contenuto, ora accennati. Ciascuna categoria di atti, per essere più facilmente interpretabile in qualunque postazione di lavoro, anche in ambito CEE, deve avere una struttura tipizzata. L’E.D.I. si sta oggi sviluppando più in campo commerciale, dato che la reciproca affidabilità che i partners sono in grado di accettare, ha consentito di avviare trasmissioni elettroniche di atti tra un operatore commerciale e l’altro, oppure tra diverse sedi di una grande impresa.

Un sistema di teleamministrazione, comunque, anche indipendentemente dalla standardizzazione contenutistica, renderà sempre più difficile la disparità di trattamento, colposa o intenzionale che sia. Infatti la sola possibilità di ricercare in tempo reale tutti i precedenti simili renderà evidente la soluzione da accogliere al funzionario istruente, al capo ufficio, ai controllori ed agli stessi interessati, se non si decide espressamente di mutare indirizzo. Nel mondo delle carte già esistono prassi note per atti molto ricorrenti; ma fattispecie che si verificano poche volte l’anno sono in genere trattate sempre come casi nuovi, anche perché non sempre vengono affidate alla stessa persona. Se però tutto è disponibile "in linea" ed "in tempo reale", anche fattispecie non frequenti possono essere considerate ricorrenti, agli effetti della prevenzione della disparità di trattamento.

Residue necessità di usare la carta negli uffici (stampe provvisorie, strumentali e di lavoro). In un sistema di teleamministrazione non vi dovrebbe essere necessità di produrre carta. Tuttavia non possiamo nasconderci che ognuno di noi è nato e cresciuto in un mondo dominato dalla carta ed è pertanto abituato a lavorare più con essa che con scritture che appaiono su di un monitor. Nulla impedisce quindi alla nostra generazione di stampare frequentemente copie di lavoro su carta di ciò che si sta elaborando al terminale della P.A., correggere e riportare le correzioni nel testo in forma elettronica.

La visualizzazione su carta diventa ancora più importante per i tabulati di riepilogo, a scopi statistici o di riscontro in genere: anche essi continueranno ad esistere.

Garanzie di conservazione dei documenti ed in genere e di tutto il lavoro amministrativo. Si tratta sia di utilizzare tecniche di conservazione su supporti che garantiscano un durata nel tempo, sia di garantire i lavori in corso da perdite dovuti a guasti o attività criminose. Le garanzie sono possibili utilizzando la tecnologia così detta worm, ossia la memorizzazione su dischi a scrittura laser, non cancellabile. Tale memorizzazione dorrebbe avvenire non solo nell’ambito del mainframe, ma anche in luoghi separati, distanti e protetti. Naturalmente, per ogni errore, anche banale, occorre attivare una procedura palese di correzione, che lasci traccia della precedente versione.

IV - CONCLUSIONI

Se si saprà agire con decisione, non solo si perseguiranno gli obbiettivi di incremento della produttività della P.A. e del Paese in generale, ma si darà un chiaro segnale di ripresa e di modernità ai nostri partners internazionali e non sarà difficile risalire posizioni nella graduatoria dei paesi più industrializzati, offrendo una "vetrina" per soluzioni di amministrazione pubblica di assoluta avanguardia.

Di taluni obbiettivi enunciati dalla L. 7 agosto 1990, n. 241 si è già detto; in realtà ogni principio innovativo della legge, pur non essendo teoricamente incompatibile con il sistema di amministrazione cartaceo, diventa concretizzabile solo in un sistema di teleamministrazione: solo avendo nelle memorie la stessa attività amministrativa (e non già copia successiva di precedente attività cartacea) è concretamente possibile dare attuazione al diritto all’informazione, disciplinato dagli artt. 5, 7, 8, 10 e 22 della suddetta legge: si tratta delle informazioni che d’ufficio devono essere inviate all’interessato (una cartolina potrebbe essere stampata in modo automatico dal sistema) oppure di altre informazioni richieste dal cittadino; solo un sistema avanzato può fornire tutto ciò in tempo reale, sicuramente completo ed esatto e, ciò che più conta, senza sconvolgere il normale lavoro d’ufficio, ma impegnando un solo impiegato presso un terminale. In prospettiva possono essere attivati anche terminali self service, previa distribuzione ai cittadini di tesserini elettronici abilitativi.

Tra i vantaggi che si profilano vorrei ipotizzare la ‘motivazione’ del personale pubblico, oggi sfiduciato per il fatto di essere consapevole di operare in una organizzazione inefficiente, ma domani coinvolto in un nuovo sistema, che potrebbe prevedere nuove modalità di lavoro, anche domiciliare e compensi per la produttività, obbiettivamente accertata dall’elaboratore (in linea, quindi, con il D. legisl. n. 29/93, cit.). Al disordine attuale seguirebbe un ordine non più affidato alla buona volontà ed all’attitudine del singolo, ma alla strutturazione del sistema informatico. Ogni ricerca di atti avverrebbe attraverso più canali possibili (parole libere; classificazioni; date; autori...), anche sulla base di dati incompleti o incerti.

Per finire una osservazione che apre il campo ad una possibile, importante innovazione nel diritto amministrativo: oggi abbiamo in genere un procedimento, consistente in una sequenza di atti di più autorità, richiamati poi tutti nell’atto conclusivo. Con la teleamministrazione, divenendo unica la pratica presso un solo mainframe; dovendo le varie autorità intervenire su di essa; essendosi ridotti al minimo i tempi tra una fase e l’altra, nulla esclude che possa essere emanato un unico atto, che racchiuda in sé gli interventi di tutte le autorità e degli uffici che la legge contempla per quel tipo di determinazione. Con ciò avremmo sostituito al procedimento un unico atto complesso, essendo appunto caratteristica degli atti complessi quella di racchiudere l’espressione di più volontà autonome, necessarie e confluenti in un risultato giuridico unitario (non contrattuale).