Pubblicazioni   Home pages  

REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA

 

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI CAGLIARI

PER UNA NUOVA

AMMINISTRAZIONE PUBBLICA

Atti del convegno svoltosi a Cagliari

il 17 e 18 dicembre 1993


A CURA DI

ASSOCIAZIONE TELEAMMINISTRAZIONE

E

ABAKOS s.a.s.

Cagliari 1994

Con il contributo dell’Assessorato regionale Affari generali, Personale e Riforma della Regione

 

INDICE

Presentazione

17 dicembre 1993, ore 9: Discorsi introduttivi

17 dicembre 1993, ore 11: Nuove tecniche e nuove procedure dell’attività amministrativa. La teleamministrazione

17 dicembre 1993, ore 15.30: Politica ed amministrazione Riforma dell’ordinamento amministrativo

18 dicembre 1993, ore 9: Tavola rotonda, Quali riforme per un’amministrazione pubblica rinnovata

 

PRESENTAZIONE

Il Convegno "Per una nuova amministrazione pubblica" è stato organizzato su iniziativa della Facoltà di Scienze Politiche - Scuola a fini speciali Pubblica amministrazione e Governo locale - Nuoro, della Facoltà di Giurisprudenza e dell’Associazione Teleamministrazione. Oltre allo scrivente, hanno curato l’organizzazione scientifica il Prof. Alberto Azzena, anche nella sua qualità di Assessore regionale alla Pubblica istruzione, beni culturali, informazione, sport e spettacolo, ed il Prof. Pietro Ciarlo per la Facoltà di Giurisprudenza. Il Convengo si è svolto sotto il patrocinio dell’Assessorato regionale agli Affari generali, personale e riforma della Regione e dell’Assessorato regionale alla Pubblica istruzione, beni culturali, informazione, sport e spettacolo.

La finalità scientifica e sociale dell’iniziativa è stata quella di dibattere il tema del rinnovamento della Pubblica Amministrazione in una cornice che vedesse coinvolti non solo gli esperti della materia, ma anche i cittadini-utenti.

La necessità di rinnovare la Pubblica Amministrazione è ormai affermazione da troppo tempo, ancora invano, ripetuta. Vero è che negli ultimi anni si sono succedute varie ed importanti riforme legislative, ma sia gli esperti, sia i cittadini si domandano quanto di ciò che le leggi prevedono possa essere effettivamente tradotto in una realtà che apporti benefici alla cittadinanza.

Come è noto, i più importanti e recenti testi normativi aventi lo scopo di modernizzare la Pubblica Amministrazione, trasformandola da barriera a servizio per il cittadino e per l’impresa sono: le Leggi 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) ed 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali); i decreti legislativi 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e 12 febbraio 1993, n. 39 (Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche, a norma dell'art. 2, comma 1, lettera mm), della legge 23 ottobre 1992, n. 421).

Soprattutto la L. 241/90 è stata salutata come inizio di un radicale rinnovamento, ma si è subito scontrata con una struttura amministrativa quasi sempre inidonea ad attuarla. A distanza di oltre tre anni, la legge 241 mostra alcuni segni di vecchiaia, non tanto per i principi ispiratori di base, che restano validissimi, quanto per la mancata previsione dei mezzi necessari all’attuazione degli obbiettivi.

Ed ecco perché assunomo rilevanza i decreti legislativi del 1993, che, quasi con certosina puntualità, rammentano in ogni punto rilevante la necessità di ricorrere all’ausilio dell’informatica. Non solo; il decreto 39/93, all’art. 3, apre la strada ad una radicale trasformazione dell’informatica pubblica, riconoscendo il valore giuridico dell’atto amministrativo in forma elettronica ed alla sua trasmissione: è la codificazione, sia pure assai succinta, delle idee formulate e pubblicate dallo scrivente fin dal 1978 e ripresentate nel 1991 con il progetto Teleamministrazione dell’Università di Cagliari.

Ma la teleamministrazione non è solo innovazione tecnologica; è soprattutto rinnovamento organizzativo; e su questo punto il convegno (nella seconda sessione) si è integrato con tutti gli altri aspetti del rinnovamento, introdotti in particolare dal decreto 29/93, che, tra i più importanti contenuti, mira ad introdurre un nuovo rapporto tra politica ed amministrazione, delineando quella separazione di sfere decisionali tra Ministro (o altra autorità nelle diverse amministrazioni) e dirigenti amministrativi.

Su quest’ultimo profilo il convegno ha spaziato anche oltre, ed ha evidenziato le connessioni con i problemi delle scelte delle persone, e, ancora più in generale, i momenti elettorali, assembleari, governativi ed amministrativi.

Gli atti contenuti nel presente volume, sono stati revisionati mantenendo alle relazioni ed agli interventi il carattere della spontaneità del linguaggio verbale. Data l’importanza del tema, tuttavia, il materiale raccolto costituirà materia per rielaborare ed ampliare ulteriormente, per iscritto, gli argomenti e pervenire ad una successiva pubblicazione scientifica.

Giovanni DUNI

 

 

"PER UNA NUOVA AMMINISTRAZIONE PUBBLICA"

17 dicembre 1993 - ore 9

 

Prof. Alberto AZZENA, Assessore regionale alla Pubblica istruzione, Beni culturali, Informazione, Sport e spettacolo.

"Come abbiamo anche cercato di spiegare alla stampa, questo convegno ha l’ambizione di coordinare due aspetti della riforma della Pubblica Amministrazione: quello del ruolo di una nuova informatica e delle nuove procedure amministrative che vi sono legate e quello del "mixage" politica ed amministrazione.

Le nostre riflessioni sono rivolte ad un pubblico, a degli interlocutori, ad un vasto ambito di interlocutori, che sono i cittadini, perché gli avvenimenti di quest’ultimo periodo, di questi ultimi anni, ci hanno dimostrato come una disattenzione, favorita anche da una notevole disinformazione sull’amministrazione, non sia un fenomeno come dire circoscritto che tende a mantenersi nel fisiologico, ma sia invece, un fenomeno che tende a degenerare, ad incancrenirsi fino a portare a quelle conseguenze a cui assistiamo in questi tempi che sono in parte anche fisiologiche, quando si mantengono entro una certa misura, ma che possono espandersi nella misura che abbiamo potuto constatare, nella quale si deve anche constatare una surrogazione del giudice amministrativo da parte del giudice penale.

Ed ora, se lo vediamo non emotivamente questo, chiamiamolo, fenomeno; ma lo vediamo con serenità e con gelido sguardo scientifico, vediamo che già in Italia il giudice amministrativo, intendo il giudice amministrativo nel senso più ampio di giudizio amministrativo, quindi del complesso della giurisdizione che si occupa dell’amministrazione, è poco attrezzata rispetto all’amministrazione attuale per intervenire correttivamente, come è suo compito fare.

Pensiamo appunto, al giudizio amministrativo concepito come giudizio distruttivo che colpisce l’atto e quindi, come giudizio poco efficace in una amministrazione che adesso dovrebbe essere improntata, anche con la legislazione della 241 della legge sul procedimento amministrativo, invece a stanare l’amministrazione, a far si che l’amministrazione dia risposte adeguate e tempestive al bisogno di amministrazione.

Ecco, già il giudice amministrativo è poco attrezzato; figurarsi quanto è attrezzato il giudice penale! Per, come dire, provocare la buona amministrazione, il giudice penale interviene, rispetto a meccanismi delicati come quelli amministrativi, non col bisturi, ma con l’accetta.

Quindi non si deve arrivare, è pericolosissimo arrivare a situazioni che poi richiamino un intervento così continuato, così determinato del giudice penale, perché poi questi interventi lasciano il segno, e lasciano il segno non solo sulla pelle delle persone, sulle istituzioni e così via, ma provocano anche degli squilibri notevolissimi. Quindi non sono in grado di per sé di riportare l’amministrazione ad un corretto funzionamento.

Tutto questo avviene perché non funziona, o non hanno funzionato, gli autocorrettivi. Gli autocorrettivi devono funzionare sotto lo stimolo della pubblica opinione che invece è stata disattenta e quindi, si vorrebbe mettere in luce diciamo ciò che ha, come dire, contribuito per la sua parte con questa disattenzione, al dilagare di questa degenerazione delle strutture amministrative, favorita da tanti fenomeni di occultamento delle disfunzioni.

Pensiamo per esempio, a tutto il sistema statistico che ha sempre considerato il prodotto amministrazione, sulla base degli investimenti che sull’amministrazione vengono fatti, e non sulla base del ritorno amministrativo in termini di efficienza amministrativa.

Quindi, noi abbiamo considerato come nel prodotto interno lordo, diciamo, abbiamo considerato alle poste attive, poste invece che erano per larga parte passive perché gli investimenti sulla Pubblica Amministrazione non avevano ritorno.

Pensiamo per esempio, a tutto il sistema delle comunicazioni o al sistema postale e così via, che crea degli oneri aggiuntivi addirittura sulle cose che funzionano siano esse cose del pubblico, siano esse intraprese private.

Ed in questo trovano unità i le due tematiche che verranno affrontate nella giornata di oggi ed in quella di domani, che vogliamo sottoporre all’attenzione della opinione pubblica.

Quindi l’augurio nell’avviare i lavori di questo Convegno è di una larga consapevolezza che anche da parte dei cittadini: occorre un impegno maggiore nel controllo dell’amministrazione; nel pretendere un equilibrato funzionamento dell’amministrazione; nel non tollerare quei piccoli favoritismi, che anche se piccoli poi, creano un tessuto connettivo sul quale poi si sviluppano disfunzioni ben più gravi nell’amministrazione, e soprattutto raggiungono un ampiezza quantitativa tale da costituire un peso anche maggiore.

Se vogliamo chiudere con un’espressione immaginifica: quello che emerge, quello che è emerso in termini di disfunzioni amministrative, e come dicevo emerso soprattutto in sede penale, è solo la punta di un iceberg; il danno vero al tessuto nazionale non viene tanto da queste degenerazioni per quanto gravi ed estese oltre il fisiologico siano state, ma viene soprattutto dalla parte sommersa, dal quel tributo che noi giornalmente paghiamo in termini di caos del traffico; di cattiva distribuzione postale; di cattivo funzionamento delle ferrovie; degli aggravi di costo negli spostamenti, e così via. Nella mancata risposta; nella lunghezza delle procedure amministrative, ecc.

Ecco, il Convegno mirerebbe più alla parte sommersa dell’iceberg, che non a quella parte che è più evidente, e che già i giornalisti anche meritoriamente hanno divulgato.

Dopo queste brevi considerazioni vorrei pregare il Sindaco, il rappresentante dell’Amministrazione Comunale della città che ci ospita, della città di Cagliari, non solo di porgere il saluto della città di cui è rappresentante, ma anche di raccontarci, di voler aggiungere qualche cosa, di dare un carattere di contributo ai lavori del Convegno perché, come tutti sappiamo, l’amministrazione di Cagliari non vive nel vuoto pneumatico, quindi sente anche essa tutti i problemi.

Vi ringrazio e do la parola al Sindaco di Cagliari.

 

Dott. Gaetano GIUA, Sindaco di Cagliari

- "Desidero innanzitutto esprimere i miei più sentiti complimenti all’Università degli Studi di Cagliari, alle Facoltà di Scienze Politiche e di Giurisprudenza che hanno organizzato questo importante Convegno, ed inoltre mi è anche gradito porgere il saluto della città agli illustri convegnisti, ai relatori che si alterneranno in queste due giornate che si preannunziano particolarmente ricche e spero anche che, questo pomeriggio i partecipanti e il pubblico siano senz’altro più numerosi.

Io, raccolgo volentieri l’invito che ieri Alberto Azzena mi ha rivolto di svolgere, oltre che porgere oltre che il saluto non solo formale ma il più affettuoso, il più cordiale della città, anche svolgere alcune, seppur brevi, considerazioni. E credo che il tema di oggi, sia un tema portante dello sviluppo dei prossimi anni: cioè l’esigenza di una nuova Amministrazione Pubblica realmente modificata e riformata.

E ciò soprattutto oggi, nella nostra società dove trasparenza e democrazia sono due concetti così strettamente collegati tra loro, che non è possibile citarne uno senza far immediato riferimento anche all’altro. E in questo c’è stato, credo, anche un forte impegno da parte dell’amministrazione comunale da me presieduta, da me diretta, nel senso che abbiamo fortemente innovato attraverso anche la costituzione di un ufficio di relazione col pubblico, di un ufficio trasparenza, che anche credo un fatto innovativo.

Forse siamo stati il primo Comune di una certa dimensione; il primo Comune di un capoluogo di regione che svolge, attraverso anche un colloquio diretto col pubblico, questo rapporto appunto di partecipazione e anche di apporto da parte del cittadino direttamente nei confronti del pubblico amministratore.

E quindi, non può esserci, dicevo, vera democrazia senza trasparenza e viceversa. Ciò vale anche per la democrazia amministrativa. Se è vero che la legittimazione dell’amministrazione e l’esercizio della funzione amministrativa si basa originariamente, su una espressione di volontà del popolo sovrano, mediata poi da rappresentanti del popolo nelle assemblee legislative, è anche vero che questa espressione di volontà può e deve assumere anche altre forme.

Forme diverse ma non alternative, semmai integrative rispetto a quelle tradizionali, disciplinate dal sistema elettorale.

Il riconoscimento del diritto dei cittadini alla trasparenza dell’azione amministrativa segna così il passaggio, da un sistema basato essenzialmente sul controllo giurisdizionale nei confronti degli atti amministrativi, ad un sistema misto nel quale si affiancano, al controllo esercitato dai giudici, forme di controllo affidate ai cittadini stessi.

E, la legittimazione a svolgere tali funzioni di controllo ed a influire con il proprio giudizio sull’azione amministrativa, deriva dall’essere ciascuno detentore di una quota di sovranità popolare e destinataria di un intervento pubblico costituzionalmente rilevante.

Viene dunque spontanea una domanda: da dove proviene la competenza a svolgere tale funzione?

Possiamo distinguere allora due possibili situazioni: in relazione all’erogazione dei servizi pubblici, cioè dell’amministrazione di prestazioni, la competenza deriva dal fatto stesso di essere un utente del servizio, per cui chi usufruisce di tale servizio è perfettamente in grado di giudicare il livello della prestazione ricevuta.

Invece, relativamente a ciò che sta dietro l’erogazione del servizio vero e proprio, cioè sostanzialmente nei confronti del procedimento amministrativo, si tratta di giudicare non tanto una prestazione o un comportamento quanto l’applicazione di regole.

Ma anche in questo caso chi, esercita il diritto all’informazione o partecipa al procedimento, lo fa in quanto soggetto portatore di un interesse, e pertanto proprio per tale motivo, sarà attento e preparato a pretendere l’applicazione di quelle regole che possono così soddisfare il suo interesse.

Allora, un controllo incrociato sarà molto più efficace dei controlli attuali, e nel riconoscere al cittadino utente questo diritto alla valutazione del servizio pubblico, si consentirà di esercitare la propria quota di sovranità popolare quotidianamente, cioè potenzialmente, ogni volta che egli entra in contatto con l’amministrazione.

In una amministrazione riformata, gli effetti positivi del riconoscimento di una reale sovranità dei cittadini utenti nei confronti dell’amministrazione pubblica, sarebbero consistenti e molteplici.

Si consentirebbe di portare realmente la persona al centro dell’azione amministrativa, costringendo l’amministrazione ad adeguare strutture, mezzi e formazione del personale alle esigenze del cittadino utente.

Quando il cittadino giudica l’erogazione del servizio, la confronta con le proprie esigenze, ne propone modifiche.

Egli utilizza in questa attività le proprie capacità, le proprie esperienze, le proprie conoscenze professionali.

La effettiva partecipazione alla vita del Paese ed il pieno sviluppo della persona, si realizzano pertanto, non soltanto nel momento finale, grazie agli effetti prodotti dall’erogazione del servizio, ma anche durante l’erogazione stessa, attraverso questo nuovo tipo di rapporto dell’utente con l’amministrazione.

Un rapporto in cui il cittadino contribuisce a cambiare l’amministrazione, ma allo stesso tempo cresce sul piano civile e personale, mettendo cioè qualcosa di proprio in comune.

Si avrebbe dunque, una maggiore efficienza delle amministrazioni pubbliche attraverso l’applicazione pratica di quel concetto per cui la riforma amministrativa è un processo di continuo aggiustamento, e non un evento; anche se possono esserci degli eventi come per esempio la L.241 del ‘90, ma se non sono seguiti da un processo di riforma, il cambiamento introdotto dall’evento non si realizza.

Si applicherebbe così, anche alla Pubblica Amministrazione, quella cultura della lotta agli sprechi, del continuo affinamento che caratterizza i servizi erogati dai soggetti privati.

Sono però convinto, che l’effetto più importante consisterebbe in un significativo aumento del livello di democrazia nel nostro Paese, attraverso l’esercizio della sovranità popolare, non episodico, ma quotidiano e costante, che sia capace di incidere direttamente su apparati dal cui funzionamento dipende, positivamente o negativamente, la qualità dell’esistenza di milioni di cittadini.

E da tutto questo ciò, potrebbe derivarne effetti positivi anche per la legittimazione complessiva delle istituzioni pubbliche, soprattutto in un momento come quello che stiamo vivendo dove la credibilità è realmente tutta da ricostruire.

Le tristi e dolorose vicende di questi ultimi anni, hanno innescato un processo che ritengo e mi auguro sia reversibile.

La necessità di un profondo cambiamento nella gestione della Repubblica nella quale, l’intervento dei giudici penali non abbia più ad assumere una rilevanza costante e continua.

Vanno cambiati meccanismi e procedure; va riformata integralmente la macchina amministrativa; ma vanno soprattutto incentivati e privilegiati i rapporti partecipativi che costituiscono la forma di controllo più efficace poiché, condizionano l’azione stessa nel suo esplicarsi.

Ed a conclusione di queste mie brevi considerazioni, che spero che siano in tema, auguro a tutti un proficuo lavoro.

AZZENA

- "Certo che sono in tema, e ci fanno anche capire, come io credo, che anche i vantaggi di un funzionamento, come dire, sociale, generalizzato della macchina amministrativa, apporti dei benefici anche in termini personali.

Di beneficio personale, come si suol dire, di qualità della vita che, se potessimo soppesarli sulla bilancia, fare un bilancio, si rivelerebbero nettamente superiori a quelli che si possono avere a titolo di privilegio personale nei confronti di un’amministrazione che non funziona, se non per pochi privilegiati che hanno accesso a delle sfere determinate dell’Amministrazione Pubblica.

Io credo che questo sia anche l’insegnamento che ci viene da alcuni Paesi avanzati, che ci sono anche molto vicini come cultura in Europa.

Devo confessare, che non mi ero mai accorto, quanto mi sono accorto in quest’anno di permanenza a Cagliari, di quanto invece l’Università conti nell’ambito della città.

Facendo ammenda per quanto riguarda il passato, do quindi la parola al Magnifico Rettore dell’Università di Cagliari.

 

Ing. Pasquale MISTRETTA, Rettore dell’Università di Cagliari

Non sono convinto che all’Università sia stato consentito di avere il ruolo che il Prof. Azzena gli attribuisce nell’ambito della Città. Tuttavia devo dire che in questi ultimi anni la città è molto più sensibile ai problemi dell’Università di Cagliari, forse perché l’elevato numero di studenti porta nuovi problemi e nuove difficoltà; ma soprattutto perché c’è una maggiore attenzione da parte della stampa su tutto ciò che avviene nel mondo universitario.

Il che non può non farci piacere, perché tutto ciò sta a significare che quella vecchia concezione di un’università assente dai problemi della società e, chiusa in sé stessa, era più un modo di dire che un fatto concreto.

Un altro motivo molto importante, io credo nasca dal fatto che la Regione Sardegna, e la città di Cagliari in modo particolare, coinvolgono i docenti universitari, le strutture universitarie e diciamo, l’intera Università in molte problematiche che sono anche di fortissima attualità.

Si diceva un attimo fa con i signori prefetti, qui che ringrazio della loro presenza, il Prefetto di Cagliari, il rappresentante del Governo presso la Regione Sardegna.

Ecco, questa è una disciplina che coinvolge l’Università non soltanto per le tematiche più tipiche del territorio ma, per le tematiche giuridiche, per le tematiche economiche, per le tematiche ambientali, e quindi per tutta una serie di elementi storici, tutta una serie di elementi che trovano nell’Università quelle esperienze, quelle capacità di elaborazione che non possono certamente essere sottovalutate indipendentemente da quelle "affettuosità" di cui si diceva prima.

Tornando al Convegno di oggi, io sono qui proprio perché si tratta di un’iniziativa che nasce da parte della nostra Università, ed in particolare su forte iniziativa del Prof. Giovanni Duni, docente della Facoltà di Scienze Politiche, insieme alla stessa Facoltà di Scienze Politiche rappresentata qui dal Prof. Sassu e dalla Facoltà di Giurisprudenza, che ha collaborato alla organizzazione del Convegno.

Bene, si tratta di due Facoltà molto motivate, devo dire molto aperte a questi temi della Pubblica Amministrazione, non tanto per compiti istituzionali che vanno dalle discipline che vengono impartite, e dalle tesi di laurea che sono sempre più numerose su questi argomenti, ma anche perché io credo che il servizio che può dare l’Università, anche alle istituzioni più qualificate come può essere la stessa Regione Sardegna, può essere un servizio non solo di qualità, ma deve essere anche un servizio vero di attuazione degli strumenti che possono essere realizzati.

A tal proposito un brevissimo richiamo alla "Scuola di Amministrazione" di Nuoro, che dopo cinque anni ormai, può essere considerata una realtà certa, non soltanto per il numero di studenti che hanno ottenuto un brillante successo dopo i due anni di corso, ma anche perché è sentita questa presenza nel territorio regionale più di quanto non lo sarebbe se fosse un’istituzione della città di Cagliari e quindi, dell’Università di Cagliari in Cagliari.

Ecco, sotto questo aspetto mi piace ringraziare pubblicamente gli sforzi che il Prof. Sassu da anni va svolgendo, perché questa iniziativa, non soltanto trovi maggiori agganci nella realtà nuorese e nella realtà regionale, ma anche perché il coinvolgimento di docenti italiani non soltanto dell’Università di Cagliari, ma anche docenti italiani e cioè di altre università, è sempre più ampio. E il che non può certamente essere sottovalutato.

Detto questo, lo dirà poi meglio il Prof. Duni, come Università abbiamo portato in Consiglio di Amministrazione un progetto di teleamministrazione per avere un finanziamento anche da parte della CEE, mettendo a disposizione dell’Università un contributo cospicuo di circa due miliardi, nell’ambito del progetto del rinnovamento delle nostre strutture informatiche.

Se dovesse essere apprezzato, come noi riteniamo, presso la Comunità Europea, confidiamo di poter avere quindi la quota, il contributo in quota previsto per iniziative di questo genere.

Il che potrebbe consentirci di sperimentare sul campo, ciò che poi attraverso le relazioni di oggi verrà prospettato ancora meglio.

Un’ultima valutazione del fatto che l’Università, attraverso me, è presente in questo Convegno.

Anche noi siamo un’Amministrazione Pubblica, però io purtroppo devo dire, nonostante sia un ingegnere coinvolto in pratiche di Pubblica Amministrazione sotto il profilo di amministratore pubblico, devo dire che, nonostante la grossa collaborazione che ho da parte del Direttore Amministrativo, il Dott. Toxiri, che è qui presente, e di tutti gli altri funzionari, ognuno per proprio conto, fortemente attenti e professionalmente preparati, le problematiche che i nuovi quadri prospettano e le innovazioni continue, e devo dire anche i rimescolamenti continui che il Parlamento della Repubblica, il Governo, i T.A.R., i Consigli di Stato, le Corti Costituzionali e chi più ne ha più ne metta, per creare difficoltà continue in quella linea che un profano riterrebbe tracciata e definita per poi andare avanti, non dico per molto, perché mi rendo conto che la società cambia e che devono cambiare le leggi, che devono cambiare i riferimenti e che devono cambiare anche le modalità con cui governare l’Amministrazione Pubblica, e tuttavia, un minimo di tracciato sul quale avere un pizzico di certezza con quelle collaborazioni e quelle consulenze necessarie... Ebbene! Devo dire che invece, per amministratori come me, in difficoltà continue, il quadro si presenta estremamente caotico.

Caotico, intanto, se ne parla appunto nel Convegno di oggi, perché l’organizzazione cartacea sta diventando sempre più disastrosa.

I telefax hanno accentuato ciò che fino ad avantieri era ridotto alle fotocopie, e fino all’altro ieri invece era dovuto soltanto a formali lettere di trasmissione, a documenti di trasmissione: siamo passati dalla fase delle lettere alla fase delle fotocopie; dalla fase delle fotocopie alla fase dei fax; probabilmente passeremo a chissà a quali altre fasi.

Verremo bombardati durante il sonno per riuscire poi a cogliere durante la giornata successiva le cose da farsi.

Bene, tutto questo non fa che produrre montagne di carta che nessuno di noi riesce effettivamente a leggere durante la giornata; nessuno riesce a siglare durante la giornata.

Il che evidentemente, ci mette già subito in difficoltà sulla L.241 del ’90 perché, a richiesta dell’interessato su qualsiasi documento che non sia stato ancora letto, valutato o interpretato come dovuto, si innescano immediatamente i meccanismi che tutti i presenti conoscono molto meglio di me, relativo alla trasparenza degli atti amministrativi e alla fornitura di strumenti conoscitivi a chi li richieda.

Oggi si aggiunge nell’interpretazione di questa legge, anche il ruolo del Difensore Civico.

Cominciano ad arrivare le lettere del Difensore Civico, altro personaggio importantissimo che a mio giudizio è stato introdotto dal legislatore, ma che tuttavia finisce per essere soltanto un altro personaggio che manda lettere di richiesta, al quale poi arrivano lettere di risposta.

Ma in questo gioco di vai e vieni non si fa che accentuare la carta che sale rispetto a quella che invece già esisteva; e ho voluto dire questo per rappresentare uno scenario, che credo che sia abbastanza ricorrente per molti dei presenti che svolgono funzioni come la mia, e per dire anche che insieme a questa situazione che si è venuta complicando, e che oggi verrà trattata, c’è anche il D.Legils. 29 di quest’anno del quale non sappiamo assolutamente ancora gran che.

La finanziaria, mi pare nell’art.3 o 4, adesso non ricordo quale sia, in uno degli articoli comunque, dei dieci o dodici articoli di questa finanziaria, puntualizza tutta una serie di cosettine che sembrano scontate.

In realtà non so fino a che punto saranno scontate, perché anche la separatezza dei ruoli tra il decisore e l’attuatore, tra il momento "decisionale politico" e il momento esecutivo è facile a dirsi difficilissimo a realizzarsi. Perché tutti sappiamo che l’organizzazione nell’amministrazione, sotto il profilo attuativo, è certamente carente per personale, per mentalità operativa ... in lavori di gruppo o comunque in lavori articolati in modo trasversale; per tutta una serie di fatti che è facile intuire e che soprattutto chi opera in questo settore sa benissimo come avvengono.

Voglio raccontarne una, anzi due per far capire quale è il clima nel quale io mi sono dovuto muovere in queste ultime tre settimane.

La prima è quella dei lettori di lingua straniera di cui i giornali di tutta Italia stanno parlando perché il problema non è dell’Ateneo Cagliaritano.

Ebbene, questi lettori di lingua straniera sono riusciti ad avere una sentenza dal tribunale dell’AIA, che dice che il loro contratto, che era un normalissimo contratto a tempo determinato, diventi un contratto a tempo indeterminato.

Il Ministero, non sapendo che cosa fare sulla materia, ha congelato, ha mandato una circolare di congelamento di tutti i contratti già attivati durante l’anno accademico iniziato ovvero, nel mese di novembre e nel mese di dicembre.

Sembrerebbe che il Ministro, anzi il Governo nella seduta di martedì scorso, abbia varato un nuovo decreto che però personalmente ancora non conosco.

Fermenti di tutti i generi presso gli Atenei.

Gli studenti in rivolta; i lettori di lingua straniera, che non sono cittadini italiani, senza assistenza sanitaria, senza permesso di soggiorno, perlomeno in crisi col permesso di soggiorno. Per intenderci un disastro.

Il secondo: i decreti sui settantenni, che sono un fatto di cui parla tutto il mondo, ma tutto il mondo un po’per riderci sopra, un po’perché, un po’anche, non tanto per l’aspetto dell’età, perché io rispetto tutte le età e poi tra l’altro mi ci sto avvicinando ai settant’anni, quindi tutto sommato il decreto dei settantenni potrebbe anche farmi comodo.

Ma aldilà di questo aspetto, per il modo con cui è stata governata questa materia, il modo vergognoso con il quale è stata governata questa materia.

Dall’inizio, senza chiarire se il mondo universitario era dentro o fuori questa disposizione, facendo finta in un primo momento di dire che era fuori, intanto in quanto tutta la normativa universitaria si sarebbe poi rivista entro l’aprile del 1994; dopodiché, sulla base di alcune interpretazioni di non so bene quali consensi ufficialmente legittimi, si è detto che erano dentro.

Il Ministro Cassese ha scoperto che questa materia invece, andava governata diversamente; che questa tesi non era perseguibile, ha emanato un decreto nel mese di settembre.

Ci siamo buttati tutti a pesce a notificare a tutti gli interessati che entro il 31 ottobre dovevano andarsene tutti a casa, in un modo o in un altro, o fuori ruolo o addirittura in pensione, dovevano abbandonare le cliniche, dovevano abbandonare i dipartimenti, dovevano abbandonare tutto.

Dopodiché, questo decreto decade esattamente il 18 di novembre; viene reiterato con un altro decreto esattamente due giorni prima, il quale decreto, con una velocità io credo mai vista in Italia, viene cassato dal Parlamento della Repubblica in data se non sbaglio 19 o 20, e messi quindi in condizioni noi rettori di emettere decreti, cancellare, riscrivere, rifare senza avere un minimo di conforto giuridico amministrativo per poter fare, tra l’altro, cose serie in una disciplina che è soggetta a ricorsi al T.A.R., a ricorsi al Consiglio di Stato, forse anche alla Corte Costituzionale, azzardo; e comunque dicevo, una disciplina che è una disciplina tra le tante che meriterebbero un attimo di riflessione.

Ecco, allora per concludere, e scusatemi se mi sono così soffermato su questi due episodi così della vita amministrativa italiana, della vita politica e della vita amministrativa italiana, dicevo per concludere, io credo che il discorso che si porta avanti in questa giornata di lavoro sia un discorso ancora con qualche pizzico di sospetto, ed è il sospetto di chi crede che nella carta le cose si leggano meglio rispetto a chi ritiene che l’informatizzazione, la telematica, il servizio telematico sia un qualcosa che si legge e però poi si cancella.

L’altro sospetto che c’è, è legato ad un altro fattore: al potere cartaceo.

Il potere cartaceo è un potere di scrivania; è un potere di ambienti circoscritti; è un potere che il pubblico amministratore, dai vecchi burocrati ministeriali peraltro, personaggi importantissimi oggi scomparsi grazie a un tipo di rivoluzione che possiamo condividere o non condividere, era il potere del funzionario.

È chiaro che invece la comunicazione attraverso video da una scrivania ad un altra, da un centro di controllo ad un altro, da un centro di decisione ad un altro, da un amministrazione ad un altra; beh, questo vecchio potere della carta, questo vecchio potere della scrivania lo mettono totalmente in discussione anzi, io credo lo annullino.

Ecco, allora io penso che lo sforzo che si debba fare, e l’Università da questo punto di vista è impegnata attraverso i propri docenti, i propri esperti e con i pochi mezzi che ha anche attraverso mezzi che il Consiglio di Amministrazione va cercando, è impegnata per offrire non soltanto un messaggio culturale e scientifico, per offrire servizi come ho detto prima, ma anche per cercare di intervenire in questo cambio di mentalità, in questo modo di affrontare le cose perché il sistema amministrativo del paese sia quanto più snello e possibile, e soprattutto perché quella trasparenza, quel coinvolgimento, quella informazione che è necessaria, diventino un fatto concreto e non soltanto un fatto che il legislatore porta avanti attraverso atti legislativi ma poi si sa bene, finiscono per diventare astratti nel momento stesso in cui mancano gli strumenti per poterlo concretizzare.

Ringrazio ancora tutti i presenti, in particolare il Signor Sindaco per essere voluto venire; per le parole che ha detto il Prof. Azzena, sempre Professore di diritto amministrativo oltre che, Assessore e amico della Regione Sardegna; e tutti gli altri intervenuti."

AZZENA

- "Il Rettore di Cagliari ci ha anticipato, anch’egli, uno spaccato di vita amministrativa; giustamente ha ricordato che l’Università è pure amministrazione, è il servizio universitario, il servizio amministrativo Universitario, servizio ricerca, servizio didattica e servizio attività di supporto amministrativo.

A tutto questo, mi permetterei, in base appunto all’esperienza professionale, di aggiungere una cosa: è un’amministrazione elefantiaca, ma forse non nel senso deteriore del termine.

È un’amministrazione molto delicata perché i guasti, le trasandatezze, che si verificano e si riscontrano nel campo amministrativo, nel campo universitario, sono rimediabili nel lunghissimo periodo.

Noi abbiamo visto due governi; governi che si sono succeduti, che hanno, attraverso interventi nell’economia che io giudico nemmeno tanto radicali, hanno portato a conseguire degli obiettivi in termini di indicatori economici, non voglio rubare il mestiere a Sassu, piuttosto significativi diciamo, in un periodo ragionevolmente breve.

Certo non siamo usciti dal tunnel, questo sarà un risultato di lungo periodo; però già dei primi risultati si sono avuti per influire sulla docenza universitaria, per migliorare la docenza universitaria, per adeguare alle nuove esigenze la docenza universitaria.

I tempi non si misurano in lustri, si misurano in decenni e i guasti che sono stati provocati poi, diciamo, si recuperano solo in tempi lunghissimi.

L’esempio che citava il Rettore, dei lettori, è proprio l’attualizzazione di una vicenda.

Questa vicenda è nata per il timore che dal precariato, da un reclutamento a livello di precariato, si passasse ad un reclutamento in pianta stabile.

Perché, perché il passato ci ha rappresentato, ci ha fatto vedere decine di vicende di questo tipo; non si ha avuto il coraggio di reclutare in maniera definitiva per paura che questo comportasse spese eccessive e così via.

Il reclutamento si è fatto in via di precariato quindi, non, come dire, non indirizzandosi alle persone che chiedevano all’Università certezza.

Molte di queste, molte persone valide non hanno creduto nei contratti universitari a termine, hanno scelto altre vie.

Il personale reclutato attraverso questi contratti, che non era tutto il personale possibile, quanto meno diciamo con una certa dose anche di eufemismo; poi invece, si è trovato ad essere personale reclutato in pianta stabile e reclutato senza che forse, avesse nemmeno l’intenzione di seguire quella via della ricerca e della didattica fin dal primo momento.

Ecco, non si può continuare su questa strada; non si può continuare su questa strada del precariato perché l’Università ha tempi di reazione.

Il ciclo di un professore universitario arriva fino ai 72 anni; un reclutamento malfatto, un reclutamento sciatto a 30 anni comporta un risultato negativo di lungo periodo che si protrae per altri 40 anni.

Quando noi andiamo a chiedere posti di ricercatori universitari ci sentiamo dire che il ricercatore universitario a quella cattedra già esiste; esiste ma è sperso per il vasto mondo, perché non aveva nessuna vocazione per quel tipo di attività.

La sua scelta è stata in molti casi una scelta di risulta.

Chi ha una reale vocazione ora non trova praticamente sbocchi nell’Università quindi, veramente è una specie di serpente che si morde la coda.

Queste sono, diciamo, alcune delle realtà che poi sfuggono.

Non sono solo i concorsi universitari dove, una cattedra può essere assegnata più o meno bene, e che sono gli aspetti vistosi scandalistici del problema.

Se nell’Università, diciamo, il livello è alto anche le magagne, alcune delle magagne che si possono riscontrare nei concorsi, sono molto meno dannose perché, diciamo, la selezione avviene sempre ad un livello abbastanza elevato.

Ecco, queste sono le tante cose che io spero che emergano dal Convegno, che è articolato proprio in una fase come dire, constatativa dei danni che hanno provocato un certo tipo di legislazione, un certo tipo di gestione amministrativa e aprono questa finestra sul futuro che è la telematica, che coinvolge quei problemi di cui già iniziava ad accennare il Rettore Mistretta.

===

Colgo anche l’occasione per aggiungere ai saluti iniziali il ringraziamento al Prefetto ed al rappresentante del Governo della loro presenza. Tocca ora ad Antonio Sassu, che è Preside della Facoltà di Scienze Politiche, farsi carico anche di rappresentare in un certo senso anche la Facoltà di Giurisprudenza, considerando che il Prof. Sitzia non è potuto intervenire.

 

Prof. Antonio SASSU, Preside Facoltà Scienze Politiche

- "Grazie al Prof. Azzena. Io ho il compito, che assolvo con grande piacere, di portare il saluto della Facoltà di Scienze Politiche, della Scuola della Pubblica Amministrazione di Nuoro, e come è stato appena detto adesso dal Prof. Azzena, della facoltà di Giurisprudenza, data l’indisposizione del Prof. Sitzia.

Io non sono un giurista e quindi sono in qualche modo un po’fuori luogo rispetto alle considerazioni iniziali che faceva il Prof. Azzena.

Però, credo che sul tema "per una nuova amministrazione pubblica", probabilmente qualche parola di introduzione ai lavori di questo Convegno, anche da un economista, possano essere dette.

Ecco, le osservazioni che vorrei fare sono evidentemente nell’ottica di un intervento della Pubblica Amministrazione nel settore dell’economia.

Negli ultimi dieci anni si è molto discusso della presenza del settore pubblico, e in genere della Pubblica Amministrazione nel mercato e nell’economia.

E le conclusioni che sono emerse dalla letteratura, dall’opinione pubblica, dai mass media, e così via, sono quelli di una progressiva e continua deregulation.

Ecco, io vorrei sottolineare che invece la letteratura più avanzata sull’intervento della Pubblica Amministrazione nel settore dell’economia, e per una presenza della Pubblica Amministrazione che introduca nel mercato e nei sistemi economici in genere, elementi di grande flessibilità.

Questo, badate, è qualche cosa di ben diverso dalla deregulation; questo è qualche cosa di ben diverso dal lasciare il compito dell’allocazione della distribuzione delle risorse al mercato.

Elementi di flessibilità possono essere introdotti in tanti modi, e non necessariamente attraverso una liberalizzazione totale del mercato.

Sappiamo infatti, che il mercato introduce elementi di fallimento soprattutto in alcuni settori specifici che sono quello della produzione, dei beni pubblici e dei servizi pubblici.

Ed allora, che cosa può voler dire quando la letteratura economica afferma che sono gli elementi di flessibilità che la Pubblica Amministrazione deve introdurre.

Dice semplicemente che, così come succede per gli uomini, così come succede in genere per gli esseri viventi, anche per gli organismi sociali come sono la Pubblica Amministrazione esistono processi di adattamento continuo all’ambiente in cui operano, in cui lavorano.

E noi sappiamo che l’ambiente che ci circonda, l’ambiente in cui viviamo va continuamente trasformandosi.

Oggi, sempre di più questa trasformazione radicale, continua, costante, che potrei dire immanente, è data dal progresso tecnologico.

Il progresso tecnologico è un fenomeno di continuo cambiamento, di continua evoluzione, di fronte al quale, anche la Pubblica Amministrazione deve misurarsi e deve adattare i suoi comportamenti alla nuova realtà.

Ecco, da questo punto di vista si dice che la Pubblica Amministrazione deve continuamente adattare il suo comportamento all’ambiente che la circonda.

Niente altro è, che stabilire elementi di flessibilità che gli permettono di operare in realtà continuamente in evoluzione.

Questo, ripeto è ben diverso dal dire che dobbiamo lasciare tutto al mercato.

Il mercato è per definizione flessibile, per definizione un qualche cosa che va continuamente cambiando.

Ecco, ma ripeto ancora una volta che gli organismi sociali hanno il compito di adattare il loro comportamento all’ambiente in cui operano.

Allora, questo compito dell’introduzione di elementi di flessibilità, di eliminazione di vincoli, di rigidità che persistono all’interno dell’amministrazione e nell’ambiente in cui la Pubblica Amministrazione opera, non è un compito facile, non è un compito semplice.

Direi che oggi le Pubblica Amministrazione si possono suddividere in due grandi categorie: da una parte le Pubblica Amministrazione che hanno forti rigidità, e queste sono tipiche di tutti i paesi arretrati; e dall’altra invece le Pubblica Amministrazione che hanno invece la capacità di rinnovarsi continuamente, di aprirsi continuamente a ciò che succede nel mondo.

Il riferimento che in qualche modo faceva poc’anzi il Rettore, il Prof. Mistretta, quando diceva il potere cartaceo, il potere della scrivania è un indice della rigidità che una Pubblica Amministrazione ha nei confronti dell’esterno.

L’introduzione di elementi di flessibilità in questo caso vuol dire: bene, prendiamo atto che ci possono essere strumenti nuovi come per esempio la Teleamministrazione.

Ecco, questo con riferimento specifico all’oggetto del Convegno di oggi.

Ma questo compito della introduzione di elementi di flessibilità nella Pubblica Amministrazione, non è un compito semplice anzi direi è proprio difficile, tanto è vero che dicevo che esistono le Pubblica Amministrazione flessibili e quelle piuttosto rigide, e queste sono tipiche dei paesi avanzati o dei paesi arretrati.

È difficile perché? Ma innanzitutto, per una forza interna delle Pubblica Amministrazione che sono rigide; è sempre più difficile modificarsi, più aumentano gli elementi di rigidità al proprio interno ovviamente.

Come può essere corretta questa? Può essere corretta attraverso innanzitutto una professionalizzazione; le scuole di Pubblica Amministrazione che esistono; gli elementi di conoscenza che vengono dati ai nuovi impiegati, ai nuovi dirigenti della Pubblica Amministrazione, è certamente una strada da abbattere per modificare in qualche modo la rigidità delle nostre Pubblica Amministrazione.

Ma, oltre questo c’è anche l’aspetto della diffusione delle conoscenze.

Una volta che la Pubblica Amministrazione produce conoscenze, e le produce innanzitutto per se stessa per modificare gli elementi di rigidità che essa contiene. Bene, dopo di che ha il compito della diffusione di queste conoscenze, della diffusione degli elementi di flessibilità nel sistema economico.

Questo, ripeto, è un compito estremamente difficile che richiede una cultura ad hoc; che richiede un impegno, innanzitutto, ovviamente della classe dirigente, è la classe dirigente che ha il compito di metter dentro la Pubblica Amministrazione questi elementi.

Allora, una volta che noi abbiamo concepito la presenza della Pubblica Amministrazione in questo modo, la Pubblica Amministrazione diventa lo strumento più importante ai fini della crescita economica e dello sviluppo economico dei paesi moderni.

Dicevo poc’anzi, che è il processo tecnologico che caratterizza in modo particolare lo sviluppo economico, ed è pertanto sul progresso tecnologico allora che è necessario incidere.

Ma una Pubblica Amministrazione che svolga questo compito, deve avere quelle caratteristiche che ricordavo poc’anzi.

Da questo punto di vista, il ruolo che ha la Pubblica Amministrazione, è enorme.

Pensate all’importanza che può avere una domanda pubblica, cioè una domanda da parte della Pubblica Amministrazione per beni nuovi, per servizi nuovi, per organizzazioni nuove, per idee nuove.

Questo, intanto è possibile intanto in quanto la Pubblica Amministrazione abbia le caratteristiche di poc’anzi.

La Pubblica Amministrazione è importante, sempre come strumento di sviluppo economico, solo per la sua snellezza, solo per la sua semplicità nelle pratiche burocratiche.

Se pensate che per un imprenditore è più importante risparmiare tre mesi di attesa piuttosto che, e spendere qualche milione in più, piuttosto che aspettare tre mesi, quattro mesi perché la sua pratica venga risolta, possiamo subito capire quale è l’importanza di una Pubblica Amministrazione che sia flessibile e sia adatta ad una società continuamente in cambiamento.

Allora, il mio messaggio è: certamente gli aspetti giuridici amministrativi sono importanti, ma sarebbe importante altrettanto che si ponesse l’enfasi anche su un aspetto che i giuristi normalmente trascurano. Grazie.