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Giovanni DUNI

TELEAMMINISTRAZIONE

Estratto da

ENCICLOPEDIA GIURIDICA

Vol. XXX


 

ISTITUTO DELLA

ENCICLOPEDIA ITALIANA

FONDATO DA GIOVANNI TRECCANI

ROMA - 1993


 

Sommario

  1. Telematica ed amministrazione senza carte. Considerazioni generali

     

  2. L’informatica amministrativa e la sua evoluzione

     

    2.1. - Le fasi storiche dell’informatica amministrativa.

    2.2. - Il superamento dell’amministrazione basata sui documenti cartacei.

    2.3. - I livelli di accesso. Le nuove garanzie di autenticità. La firma elettronica. Atti e copie.

    2.4. - Realtà e prospettive di amministrazione senza carte nella pratica e nel diritto vigente.

     

  3. La teleamministrazione come strumento per un complesso di risultati innovativi

     

    3.1. - Premessa. Teleamministrazione e L. 7 agosto 1990, n. 241.

    3.2. - L’incrementabilità dei così detti atti amministrativi automatizzati. Discrezionalità ed automatismi.

    3.3. - L’evidenziamento delle disfunzioni procedurali.

    3.4. - Il protocollo individuale dei singoli funzionari.

    3.5. - La riduzione dei casi di disparità di trattamento.

    3.6. - Altre utilità discendenti dal sistema.

     

  4. Problemi relativi al passaggio dal sistema attuale alla teleamministrazione

     

    4.1. - L’accettazione del nuovo sistema da parte dei dipendenti pubblici.

    4.2. - Il collegamento della documentazione cartacea esistente alle nuove procedure.

     

  5. Fonti normative

     

  6. Bibliografia

     

 

 
 
 

1. - Telematica ed amministrazione senza carte. Considerazioni generali

L’espressione "teleamministrazione" significa amministrazione telematica e si riferisce essenzialmente all’attività, avente pieno valore formale, svolta dalla Pubblica Amministrazione a mezzo di terminali (o personal computers in prevalente funzione di terminali), collegati ad un centro elaborazione dati. Nella prospettiva globale ogni centro è a sua volta inserito in una rete nazionale della Pubblica Amministrazione.

L’espressione teleamministrazione, nel senso sopra enunciato, è più specifico di quello "teleburotica", adoperato da Frosini, V., ([11], 62), come "riferito all’impiego delle telecomunicazioni nei rapporti di lavoro d’ufficio, come le teleconferenze audiovisive". La teleburotica, quindi, è un aspetto dell’attuale sistema di amministrazione pubblica, ancorché potenziato da strumenti moderni e dalla costituzione di archivi elettronici o banche dei dati. (Sulle quali si veda: Anzon, A., [2]). Nella teleamministrazione la costituzione della banca dati, essendo un risultato automatico della stessa attività della Pubblica Amministrazione, costituisce un prodotto indefettibile. Talune problematiche delle banche dati in genere (ad esempio quella sulla riservatezza dei dati personali) investono anche le banche dati prodotte dalla teleamministrazione.

Per il corretto funzionamento di un sistema pubblico di teleamministrazione esistono taluni problemi analoghi a quelli che si stanno affrontando nel campo delle transazioni commerciali telematiche: per il commercio nazionale o internazionale telematico è di primaria importanza la problematica della standardizzazione degli atti per l’attuazione dell’E.D.I. (Electronic Data Interchange: cfr. Martino, A.A., [20]); essa interessa anche la Pubblica Amministrazione, in quanto la standardizzazione degli atti amministrativi ne agevola in modo decisivo la disponibilità tra differenti centri di elaborazione dati. La standardizzazione degli atti non va confusa con la standardizzazione dei protocolli di comunicazione; argomento questo prettamente tecnico e che in questa sede si tralascia. La standardizzazione degli atti, invece, è da tenere presente come campo di studio di rilevanza giuridica già attuale per il settore commerciale e nell’immediato futuro per quello amministrativo pubblico. (Per la problematica delle standardizzazioni, con particolare riguardo alla CEE, si veda: Mensi, M., [22]).

La teleamministrazione — tuttora in fase progettuale — costituisce un’ipotesi di telelavoro di particolare importanza per il diritto amministrativo e per la scienza dell’amministrazione, in ragione della rilevanza giuridica formale che viene riconosciuta agli atti compiuti tramite il terminale da parte del funzionario pubblico.

Perché possa operare un sistema di teleamministrazione è indispensabile che si sia acquisito il principio che gli atti amministrativi siano emanati in forma elettronica e che questo principio sia concretamente attuato. Le tecnologie al servizio della telematica, infatti, sono in grado di trasmettere solo messaggi elettronici. Trattare della teleamministrazione equivale quindi ad affrontare l’argomento dell’amministrazione senza carta, ossia dell’atto amministrativo e del procedimento in forma elettronica, nonché della firma elettronica.

Teoricamente si potrebbe ipotizzare di rendere disponibile a distanza, a mezzo della rete, o più semplicemente con un telefax, copie di atti amministrativi preventivamente redatti nella tradizionale maniera cartacea; ma, senza il passaggio alla fase della formalizzazione degli atti in forma elettronica, non sarebbe possibile attuare la principale caratteristica di una teleamministrazione, e precisamente quella relativa alla nuova procedura per la produzione dell’atto finale del procedimento: un’amministrazione telematica prevede infatti che gli interventi di uffici o amministrazioni diverse da quella che deve emettere l’atto finale, siano esercitati a distanza, su di un’unica pratica, impostata presso il centro elaborazione dati di chi deve emettere il suddetto atto. (La finalità dell’eliminazione delle duplicazioni, utilizzando i sistemi informatici interconnessi è espressa dalla Circolare del Ministro Funzione Pubblica, 4 agosto 1989, n. 36928, in G.U., suppl. ord., 25.9.89, n. 224). La scelta del luogo fisico (centro di elaborazione dati) dove deve risiedere la memorizzazione della pratica nella quale più autorità devono intervenire non costituisce tuttavia un problema di particolare importanza: posto che tutti i centri devono essere collegati in rete, un qualunque centro dati della P.A. potrebbe essere idoneo; ad esempio quello presso la cui amministrazione l’interessato è autorizzato a presentare la domanda, che non necessariamente è la stessa che deve rilasciare il provvedimento finale.

Sulla connessione strettissima tra teleamministrazione ed amministrazione senza carte è vera anche la constatazione reciproca: senza la telematica non sarebbe possibile un’amministrazione senza carta, se non in misura assai ridotta e quindi poco utile. Infatti è teoricamente ipotizzabile un atto amministrativo elettronico, con pieno valore formale, racchiuso in un elaboratore non collegato ad una rete di telecomunicazioni. Ma, non appena sorge la necessità di rendere quest’atto disponibile ad un altro ufficio non collegato in rete, riemerge la necessità della carta che si era preteso di eliminare. (Esiste la possibilità, talora utilizzata, di trasferire dati trasportando materialmente i supporti magnetici, ma i vantaggi di un sistema basato su questa modalità di comunicazione sarebbero alquanto ridotti).

Sembra utile anche un’ulteriore chiarimento: l’eliminazione del supporto cartaceo non costituisce l’obbiettivo primario di un progetto di teleamministrazione, ma un obbiettivo strumentale per raggiungere un complesso di risultati dai quali si attende un potenziamento cospicuo della produttività della Pubblica Amministrazione. La ‘pulizia’ estetica degli uffici, alleggeriti da mucchi di carte, non può certo essere considerata di per sé un obbiettivo primario; neppure la riduzione degli ingombri di archivio (il contenuto di un solo dischetto oggi può equivalere al materiale cartaceo di uno scaffale), che pure è una esigenza talora assai sentita, giustificherebbe, di per sé, l’impegno umano e finanziario che la trasformazione del sistema richiede. Ma i vantaggi che derivano dalle potenzialità offerte dal nuovo sistema sono ben altre, come si vedrà nel § 3.

2. - L’informatica amministrativa e la sua evoluzione

2.1. - Le fasi storiche dell’informatica amministrativa. - Prescindendo da alcuni tentativi con tecniche che non ebbero pratica diffusione, possiamo affermare che l’evoluzione della informatizzazione della Pubblica Amministrazione è partita da una prima fase, nella quale non era ancora nata la parola informatica; iniziò e si sviluppò negli anni cinquanta con una tecnologia di meccanizzazione a mezzo di schede perforate: si trattò di una fase che oggi guardiamo come pionieristica, ma alla quale va dato il merito di avere avviato un processo di alleggerimento del lavoro umano, quando questo non consiste in valutazioni discrezionali. In certi settori si ebbero vantaggi effettivi.

L’informatica amministrativa si trova oggi in una seconda fase nella quale si è verificata una notevole diffusione degli elaboratori elettronici. (Se chiamiamo meccanizzazione quella di cui al precedente capoverso, questa sarebbe invece la "prima fase"). Fin dai primi anni di questa fase dell’informazione automatica si creò il termine "informatica", che, come è noto, deriva dalla combinazione delle espressioni "informazione" ed "automatica" (Frosini, V., [11], 61). Dapprima entrati in modo marginale e con potenzialità ridotte, gli elaboratori elettronici sono oggi di quotidiano uso negli uffici: sono ritenuti irrinunziabili nei settori della contabilità e, via via in altri, quali quelli delle retribuzioni e delle carriere. La telematica inoltre, rendendo disponibili collegamenti senza limiti di distanza, costituisce uno strumento di enormi potenzialità, oggi sfruttato solo in minima parte.

Questa seconda fase dell’informazione automatica, ossia quella attuale dell’informatica vera e propria, ha, al pari della prima, prodotto benefici innegabili, specie nei settori della contabilità, delle carriere e delle retribuzioni, ma, ad onta delle aspettative, non ha determinato quel salto di produttività che si poteva attendere dalle disponibilità fornite dal progresso tecnologico (D’Elia, I., - Ciampi, C., [6]).

La terza fase, quasi interamente da costruire, costituisce appunto la teleamministrazione; essa viene prospettata come alternativa al sistema attuale di informatica amministrativa, attribuendosi a questo un difetto di fondo, che ne ha determinato la già menzionata scarsa capacità di migliorare la produttività della P.A., ossia l’inutile duplicazione dell’attività: oggi gli atti sono prima formalizzati su carta e poi inseriti in un elaboratore, affinché, a mezzo di esso, diventino anche materia prima per l’informazione automatica. A volte la duplicazione avviene in senso inverso: l’atto è predisposto dall’elaboratore elettronico, ma, per acquisire validità, deve essere trasferito su carta, firmato, protocollato, ecc... Poi potrà anche essere reinserito nell’elaboratore, come notizia dell’avvenuto perfezionamento formale.

Con la terza fase di sviluppo si generalizza invece una nuova regola, che dovrà essere varata con riforme legislative, in parte già avviate (cfr. § 2.4), o talora anche solo regolamentari (per gli enti dotati di autonomia statutaria): le procedure amministrative sono formalizzate direttamente negli elaboratori, senza la necessità di essere trasferite sul supporto cartaceo. La mancanza di questo supporto ha portato anche alla creazione delle espressioni dematerializzazione e smaterializzazione, in merito alle quali è stato tuttavia rilevato che un quid di materiale esiste comunque, per le modificazioni che la memorizzazione crea sui relativi supporti. La forma elettronica sarebbe una particolare forma scritta (Giannantonio, E., [14], 261 ss.; Borruso, R., [4], 218 ss.; Masucci, A.[21], 73 ss.): affermazione esatta, ma, come rileva lo stesso Giannantonio, non sufficiente a concludere che non sono necessarie riforme normative laddove la legge prevede la sottoscrizione di un documento cartaceo.

La teleamministrazione appare il logico sviluppo evolutivo, reso necessario dalla situazione in cui versano la maggior parte delle nostre amministrazioni pubbliche. Sviluppo consentito oggi dall’esistenza di nuove tecnologie, tra le quali acquistano particolare rilievo quelle che garantiscono la sicurezza del sistema.

L’idea dell’atto amministrativo, del procedimento in forma elettronica e della firma elettronica non sono infatti nuove, risalendo ormai al maggio 1978 (Duni, G., [7]); tuttavia le iniziative furono di proposito rallentate per effetto della constatazione che il sistema bancario di prelevamento automatico di danaro — i cui meccanismi tecnici sarebbero stati utilizzabili per garantire l’autenticità degli atti elettronici — non si dimostrarono inattaccabili da interventi criminosi. Oggi per altro nuove tecniche, come le carte intelligenti, i dischi worm (dischi ad alta capacità non cancellabili), la memorizzazione plurima ed in posti distanti consentono di attuare la riforma della teleamministrazione con la certezza di potere realizzare un sistema di garanzie superiori a quelle dei documenti cartacei, nei quali la falsificazione è tutt’altro che difficile. (Sui sistemi di sicurezza di un progetto di teleamministrazione, cfr.: Pansa, A., [24]; sulle tecniche utilizzabili, Casanova, A., [5]).

2.2. - Il superamento dell’amministrazione basata sui documenti cartacei. - Un’amministrazione telematica senza carte non esclude, anzi prevede, che che taluni atti siano riprodotti in copia su carta. Ma si tratta di un’esigenza relegata ad ipotesi assai rare. Se si approfondiscono i vari procedimenti amministrativi, si scopre infatti che sono assai poche carte che devono restare in mano al cittadino in via definitiva, perché non strumentali per essere destinate ad altre amministrazioni. Quasi tutte le altre carte che il cittadino chiede ed ottiene dalla Pubblica Amministrazione sono documenti quali certificati, nulla-osta o altri atti, destinati ad essere consegnati o esibiti innanzi ad altra amministrazione.

La teleamministrazione pertanto, nella sua portata definitiva e globale, mira da un lato a rendere immediati i contatti tra gli uffici che oggi sono appesantiti dalla necessità di spostare — su brevi o lunghe distanze — il supporto cartaceo di pratiche più o meno voluminose; d’altro canto mira a rendere diretti i rapporti tra gli uffici tutte le volte in cui oggi si chiede al cittadino di adoperarsi per fare avanzare il procedimento, portando innanzi all’Amministrazione che deve emanare l’atto conclusivo gli atti e le documentazioni che altre amministrazioni sono tenute a rilasciare.

L’art. 18, commi 2 e 3, della L. 7 agosto 1990, n. 241, (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), stabilisce che sia la stessa P.A. a procurarsi le documentazioni esistenti presso altre amministrazioni e necessarie per la pratica che interessa il cittadino. Già altri ha sottolineato la mancanza dei necessari supporti informatici e telematici per l’attuazione della L. 241/90 (Mancusi, A., [19]). Ed invero sembra evidente che — al di là del disposto normativo, nella situazione attuale di funzionalità dell’amministrazione nazionale — chi vorrà vedere la propria pratica procedere realmente dovrà attivarsi per procurare tutte le documentazioni ed atti intermedi che devono provenire da altre amministrazioni.

Il difetto del sistema attuale di informatica amministrativa trova origine nel fatto che gli informatici, cioè gli analisti dei problemi da risolvere con adeguate strutture hardware e software, sono sempre stati condizionati da ostacoli normativi considerati insuperabili. Leggi e regolamenti, che richiedono firme, timbri, registri, sono stati sempre considerati dati immodificabili del problema. Da queste remore è scaturito un sistema nel quale le procedure amministrative sono rimaste identiche a quelle precedenti l’era degli elaboratori e l’informatica si è affiancata come duplicazione, secondo quanto si è già detto. Per moltissime procedure non si è neppure pensato ad utilizzare l’elaboratore elettronico perché la mera archiviazione degli atti in copia elettronica non avrebbe portato sostanziali vantaggi.

A fronte dell’attuale insuccesso dell’informatica nel migliorare la produttività della Pubblica Amministrazione, si profila tuttavia la possibilità di modificare radicalmente la prospettiva, non limitandosi ad adattare l’informatica al diritto vigente, ma modificando quest’ultimo per consentire all’informatica, in combinazione con la telematica, di espandere appieno le proprie, enormi potenzialità. Guardando al futuro prossimo dell’informatizzazione pubblica, è stato esattamente osservato che "l’informatica non è uno strumento aggiuntivo nella P.A., ma uno strumento di riforma" (Giannantonio, E., [15], 738).

2.3. - I livelli di accesso. Le nuove garanzie di autenticità. La firma elettronica. Atti e copie.

Nel nuovo sistema, a parte le copie di documenti che escono dall’ambito della P.A., per tutte le fasi procedimentali le garanzie di autenticità devono essere diverse da quelle della perizia successiva di tipo calligrafico: nelle procedure informatizzate le garanzie devono risiedere nel sistema hardware e software adottato, atte a rendere del tutto impossibile (o quasi) la creazione o la modificazione di atti se non da parte del funzionario abilitato. Deve essere previsto un ben articolato sistema di livelli di accesso, sia per la consultazione degli archivi elettronici, sia, a maggior ragione, per gli interventi modificativi o decisori. Di questi deve restare traccia, con data ed ora, nel sistema centrale ed eventualmente nella schedina elettronica individuale.

Oggi la tecnica è in grado di fornire sistemi di estrema sicurezza, anche a mezzo di barriere e controlli multipli e incrociati. Una garanzia di autenticità informatica, in quanto assoluta e generale, si rivela, nella pratica, molto più garantista della perizia sul documento cartaceo: essendo quest’ultima statisticamente rarissima e meramente ipotetica, resta relegata nell’ambito delle possibilità quasi del tutto astratte e pertanto oggi lascia ampi spazi a falsi che non vengono mai scoperti.

L’ordinamento giuridico non può rinunziare ad un requisito essenziale dell’attività giuridica in genere e di quella pubblica in particolare: la sicura attribuibilità degli atti a chi ne deve essere l’autore secondo la previsione normativa. Per gli atti su carta la garanzia è affidata alla sottoscrizione, che trasforma una bozza di atto, ancora priva di valore, in un atto vero e proprio. Per gli atti più importanti sono oggi necessarie garanzie aggiuntive: sigilli particolari; autenticazioni... Ciò significa che lo stesso legislatore si è reso più volte conto che la mera firma non è una garanzia sempre sufficiente.

In un sistema che accetti l’atto in forma elettronica va anzitutto sgombrato il campo da ogni possibile idea che la garanzia di autenticità vada riposta nella tradizionale firma autografa dell’autore dell’atto: sul punto la dottrina è unanime (per tutti, Masucci, A., [21], 81). Richiedere la firma autografa sulla copia cartacea sarebbe una contraddizione intrinseca, sia con riferimento alla validità dell’originale, sia per le copie cartacee dell’originale elettronico.

È tuttavia indubbio che gli atti in forma elettronica potranno avere incontestato ingresso nel nostro sistema solo a condizione che le garanzie di attribuibilità a chi ha il potere di emanare l’atto siano assolute o comunque non inferiori alle attuali garanzie del sistema cartaceo.

Il solo abbandono del sistema cartaceo non è contrastante con i principî generali. Ciò anche a prescindere dal DPR n. 39/1993, di cui al § 2.4. In merito alla forma degli atti amministrativi il Consiglio di Stato ha avuto modo di affermare che la forma scritta degli atti non è un principio assoluto del nostro ordinamento (Sez. IV, 6 febbraio 1973, n. 92; sez. VI, 11 aprile 1975, n. 120), bensì un principio indotto dalla necessità di esternazione di volontà in modo inequivoco e suscettibile di controllo (cfr., per tutte, Sez. V, 30 ottobre 1973, n. 734; sez. VI, 4 marzo 1977, n. 177; sez. V, 30 settembre 1983, n. 413). Un sistema di procedure informatiche, che preveda comunque la trasposizione su carta di copie degli atti che devono uscire dall’ambito della Pubblica Amministrazione, appare pienamente coerente con tali principî ed esigenze.

A proposito di controllo in sede giurisdizionale, è stato anzi osservato che la teleamministrazione consentirebbe di porre terminali della P.A. presso gli organi giurisdizionali, rendendo così immediata e diretta la cognizione di tutti gli atti che oggi si richiedono con provvedimenti istruttori (Guarino, G. [17], 12).

Alla possibilità di rilascio di copie di atti si è già accennato; giova per altro qualche precisazione concettuale. Si tratta della trasposizione su carta dell’atto che, in originale, risiede nella memoria di un centro elettronico. Quindi la firma dell’atto, ossia la estrinsecazione della volontà accompagnata dall’accertamento dell’identità dell’autore, è già avvenuta. Nel momento della trasposizione su carta non vi è più una nuova manifestazione di volontà, ma si crea una mera copia di un atto elettronico già perfetto e quindi sarebbe assurdo richiedere una firma con la tradizionale penna da parte del funzionario autore. In questa fase occorre solo garantire che il documento che esce dal sistema provenga effettivamente da esso; ma, per conseguire questa garanzia, è sufficiente che la copia su carta sia firmata dall’addetto alla stampante, in aggiunta ad altri eventuali accorgimenti (tipo di carta speciale; numeri identificativi, ecc...). Ogni diversa soluzione vanificherebbe infatti l’utilità del sistema stesso di teleamministrazione pubblica.

Occorre invece porre l’attenzione sulla necessità di garantire che, nel momento decisorio, l’intervento sul terminale sia fatto dalla persona autorizzata per quel tipo di atto. (Qui per ‘atto’ deve intendersi non solo l’atto amministrativo vero e proprio, firmato dal funzionario competente per legge, ma anche l’atto in bozza preparato dal funzionario di qualifica inferiore, proposto per la firma al superiore. È noto infatti che gran parte dell’attività amministrativa è svolta con predisposizione di atti da parte di impiegati che li sottopongono all’esame ed alla firma di un superiore. Non sembra né necessario né utile rinunziare alle nuove tecniche per questa fase procedurale preliminare).

L’identificazione dell’autore si realizza attraverso un meccanismo che prende il nome di firma elettronica. Tra i vari sistemi di firma elettronica il più fattibile e garantistico sembra essere quello che si limita ad accertare che chi immette l’atto nella memoria dell’elaboratore sia la persona abilitata: controllo che si può fare attraverso un sistema combinato di codici segreti e tesserini personali (Duni, G., [10], § 3), oggi molto sofisticati. Tale accertamento di identità personale deve risultare in chiaro nel testo dell’atto. Al fine di prevenire interventi abusivi è opportuno che non si adotti la soluzione di abilitare i terminali al mattino, per il lavoro di tutto il giorno: sono già noti illeciti commessi su terminali abilitati e momentaneamente non presidiati. Deve invece essere preferita la soluzione secondo la quale l’operazione di identificazione vada confermata atto per atto (o quanto meno per gruppi di atti approvati contemporaneamente). Altra tecnica più evoluta potrebbe essere quella che prevede, per l’abilitazione del terminale, la costante presenza del tesserino identificatore, unitamente ad un inderogabile obbligo del funzionario di portare con sé il tesserino anche per brevi allontanamenti dal posto di lavoro.

Meno pratici ci sembrano i così detti controlli ‘biometrici’ (impronta digitale; fondo della retina, ecc..) compiuti dall’elaboratore: secondo alcuni studiosi tali controlli, in un’ottica di progresso, potrebbero sostituire la regola della sottoscrizione (Giannantonio, E., [14]).

La firma elettronica non va confusa con la riproduzione a stampa del nome dell’autore dell’atto amministrativo e neppure con la firma ‘digitalizzata’, cioè riprodotta sul documento da un originale depositato. Tale ultimo meccanismo, se fosse l’unica garanzia di autenticità, sarebbe del tutto insufficiente perché si presta a facilissime contraffazioni.

2.4. -Realtà e prospettive di amministrazione senza carte nella pratica e nel diritto vigente. - Nell’art. 2, § mm, della L. 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale), in suppl. ord. n. 118, alla G.U. 31 ottobre 1992, n. 257, è contenuta una specifica delega al Governo, al fine di migliorare l’informatica pubblica, prevedendo anche un apposito organismo competente per le funzioni di coordinamento, pianificazione, garanzia di interconnessione e standards. In attuazione di tale delega è stato emanato il D.P.R. 12 febbraio 1993, n. 39, in G.U. 20.2.1993, n. 42, intitolato "Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche, a norma dell’art. 2, comma 1, lettera mm), della legge 23 ottobre 1992, n. 421).

Il decreto legislativo contiene importanti norme relative alla nuova Autorità che dovrà guidare l’informatica pubblica, assorbendo le competenze del Dipartimento della Funzione pubblica e del Provveditorato dello Stato, e perseguendo obbiettivi, quali: l’attuazione degli scopi della L. 241/90; le standardizzazioni per garantire la comunicabilità dei dati tra tutte le Pubbliche Amministrazioni, nessuna esclusa, anche in armonia con le normative comunitarie; la fornitura di supporti conoscitivi per le decisioni pubbliche; il collegamento con il sistema statististico nazionale. Per quanto riguarda la forma degli atti, le norme più rilevanti sono: l’art. 3, primo comma, il quale prevede che "gli atti amministrativi adottati da tutte le pubbliche amministrazioni sono di norma predisposti tramite i sistemi informativi automatizzati"; il secondo comma prevede inoltre "...l’emanazione di atti amministrativi attraverso i medesimi sistemi" (informatici o telematici). È infine rilevante, rispetto ad un progetto di teleamministrazione, l’art.5, comma 2, che prevede la promozione di progetti innovativi, gestiti direttamente dall’Autorità per l’informatica.

L’approvazione del decreto legislativo — con il riconoscimento sufficientemente chiaro della validità degli atti amministrativi in forma elettronica — costituisce un passo avanti decisivo verso la riforma dell’amministrazione pubblica, nella direzione della teleamministrazione. È tuttavia evidente che — per l’attuazione su vasta scala del progetto — è necessaria una normativa di dettaglio che preveda le garanzie di autenticità e di sicurezza degli atti, nonché le modifiche procedurali specifiche di ciascun procedimento amministrativo. Appare indispensabile, inoltre, iniziare ad attuare la teleamministrazione in via sperimentale presso un’amministrazione di dimensioni medie, prima di estenderla all’intera amministrazione statale, centrale e periferica, ed agli enti locali: ripensamenti su scelte di tecniche e procedure sono molto meno traumatiche in un ambito non troppo vasto, anziché su tutta la Pubblica Amministrazione nazionale.

Dopo tutte queste premesse e dopo una fase di sperimentazione, il passaggio alle nuove forme di amministrazione, pur con la dovuta gradualità, dovrebbe essere reso obbligatorio, in quanto ogni ‘isola’ di amministrazione cartacea, non inserita nella rete nazionale di teleamministrazione, creerebbe la necessità del supporto cartaceo nelle procedure per le quali debba esservi un contatto tra quest’amministrazione e le altre.

Precedentemente al citato D.P.R. n. 39/1993 era già in vigore l’art. 6-quater del D.L. 12 gennaio 1991, n. 6: per gli enti locali autorizza "l’emanazione di atti amministrativi mediante sistemi informatici", nei quali la firma autografa "è sostituita dalla indicazione a stampa" ed il documento "è valido fino a querela di falso". Pur essendo un fautore di una rapida introduzione delle innovazioni, chi scrive ritiene che esse debbano essere tuttavia adottate con le opportune cautele; cosa che non si riscontra nella suddetta disposizione.

È per altro implicito che il concreto passaggio ad un sistema effettivo di informatizzazione con valore formale, quale è la teleamministrazione, debba essere preceduto dalle progettazioni accurate, previste dall’art. 7. In sede di progettazione dovranno essere approfonditi tutti i problemi che l’art. 3 non affronta. L’art. 3 ha comunque il notevole merito di togliere ogni dubbio di illegittimità alle innovazioni che verranno attuate con i progetti di nuova informatica pubblica: per realizzarli non dovrà intervenire il legislatore, ma si potrà operare con interventi regolamentari conformi ai requisiti compatibilità ed integrazione dei sistemi, ai sensi degli artt. 1 e 7 del D.P.R.

Il suddetto D.P.R. ha assorbito le finalità che si proponeva un precedente disegno di legge governativo, elaborato nell’ambito del Dipartimento della Funzione Pubblica, intitolato "Disciplina dei processi di automazione nelle amministrazioni pubbliche", presentato al Senato il 31 luglio 1991, rubricato sotto il n. 2952 e decaduto con il cambio di legislatura. In esso si prevedeva espressamente la validità giuridica degli atti amministrativi in forma elettronica.

Particolari garanzie sono oggi previste per il rilascio automatico di certificazioni di anagrafe e di stato civile, dovendo essere emanati decreti del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro di Grazia e giustizia, per assicurare l’impossibilità della contraffazione a mezzo fotocopiatori. Lo stabilisce l’art. 15-quinquies del D.L. 28 dicembre 1989, n. 415, aggiunto dalla L. di conversione 28 febbraio 1990, n. 38. In tale articolo sono indicati, come possibili accorgimenti anticontraffazione, "l’utilizzo di fogli filigranati o di timbri a secco". (Sul tema, cfr. Mancusi A., [19]).

Ci sembra tuttavia in linea con i principî del progetto di teleamministrazione e con l’art. 18 della L. 241/90 che l’era dei certificati sia destinata a scomparire. È solo questione di tempi, ma, se le amministrazioni dovranno e potranno accedere direttamente ai dati degli altri enti, non vi sarà alcuna ragione di emettere e fare circolare tali carte.

Un moderno sistema di teleamministrazione pubblica dovrà essere aperto anche ai collegamenti con privati, previa l’adozione di adeguate garanzie. Nelle attività commerciali si è già avanti nell’identificazione dei requisiti delle fatture elettroniche ai fini fiscali; esse potrebbero essere considerate valide e quindi essere trasmesse ed accettate telematicamente anche agli effetti di pagamenti che la P.A. deve effettuare a favore di ditte private. Già oggi vige una normativa che prevede attività telematica di particolari soggetti privati, con incidenza sul centro dati pubblico: ci si riferisce alla L. 27 febbraio 1985, n. 52, artt. 16 e 20. Il primo articolo prevede che i Ministri di Grazia e giustizia e quello delle Finanze emanino decreti che disciplinino la consegna alla Conservatoria delle note di trascrizione su supporto magnetico ovvero l’inoltro a mezzo di collegamenti telematici. L’art. 20 prevede l’attuazione della possibilità di interrogare a distanza il sistema informatico delle conservatorie dei RR.II. Le suddette disposizioni hanno trovato attuazione normativa nel Decreto Min. Finanze 10.10.1992, in G.U., 16.12.1992, n. 295.

Anche in assenza di specifiche fonti di livello legislativo, i dipendenti ed i pensionati pubblici hanno potuto constatare che i modelli 101 e 201 automatizzati, emessi dalle direzioni provinciali del Tesoro, a partire dal 1985 (redditi 1984) sono emessi senza firma autografa, ma con l’indicazione a stampa del nome del Direttore e di un codice che consente di controllare immediatamente la posizione ed i dati relativi. Questi atti furono autorizzati da apposite disposizioni di carattere generale del Ministro delle finanze. Altro esempio che viene evidenziato è quello dei certificati elettorali, interamente redatti a stampa (Masucci, A., [21], 82) ed un ricorso ad analogia è invocato con richiamo degli artt. 2705 e 2706 cod. civ., che ammettono l’efficacia probatoria del telegramma (Borruso, R., [4], II, 225; Masucci, A., [21], loc. ult. cit.) Altro richiamo pertinente è la dematerializzazione dei titoli del debito pubblico, che da molti anni non vengono più stampati (Oppo, G., [23]).

Si tratta, come si vede, di semplici spunti normativi; a volte basati su fonti secondarie (circolari), a volte contenuti in leggi che in qualche caso appaiono anche troppo azzardate. La teleamministrazione, se da un lato costituisce un obbiettivo più ambizioso, dall’altro richiede studi e sperimentazioni che prevengano possibili inconvenienti, primi fra tutti i reati informatici.

Per concludere queste considerazioni, va menzionato il sistema Guritel del Poligrafico dello Stato, che mette a disposizione dei cittadini la Gazzetta Ufficiale in via telematica attraverso le reti Itapac e Videotel. L’iniziativa merita di essere segnalata perché questa banca dati ha la particolarità di non contenere copie, ma originali; tecnicamente infatti la Gazzetta Ufficiale viene composta elettronicamente (esattamente come per gli atti amministrativi in un sistema di teleamministrazione) e messa in rete addirittura in anticipo rispetto alla stampa. La stampa è quindi un posterius, derivato dalla memorizzazione elettronica. Va tuttavia detto che l’attuale normativa conferisce valore di fonte di cognizione solo alla pubblicazione tradizionale, mentre si è auspicato che tale valore possa essere acquisito anche dalla distribuzione telematica (Cfr.: Duni, G., [8]; Genghini, M, [13]).

Meno rilevante è l’art. 22, della L. 7 agosto 1990, n. 241: nel primo comma si stabilisce il diritto di accesso del cittadino ai documenti amministrativi e nel secondo comma è detto che "si considera documento amministrativo ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle Pubbliche Amministrazioni, comunque utilizzati ai fini dell’attività amministrativa". Con la suddetta disposizione il legislatore non riconosce il valore formale di atti emessi in forma "elettromagnetica o di qualunque altra specie", ben potendosi la norma riferire alla riproduzione di atti aventi in originale una diversa forma. In realtà l’art. 22 citato ha come scopo non il riconoscimento di nuove forme di atti amministrativi, ma il diritto di accesso a "documenti", riproduzioni ed originali, di qualunque natura essi siano.

3. - La teleamministrazione come strumento per un complesso di risultati innovativi

3.1. - Premessa. Teleamministrazione e L. 7 agosto 1990, n. 241. - Come si è già accennato, la teleamministrazione non ha per scopo l’eliminazione delle carte, come obbiettivo fine a se stesso, ma, attraverso un sistema basato sugli atti in forma elettronica e su di una rete telematica, persegue un complesso di obbiettivi atti a rendere l’amministrazione pubblica più efficiente e produttiva di nuovi e migliori servizi per il cittadino.

Nelle pagine precedenti si sono già enunciati i beneficî della grande riduzione degli spazi necessari per gli archivi, del superamento della necessità di spostare le pratiche da un’amministrazione all’altra, dell’effettiva possibilità di attuare l’art. 18 della L. 241/90, relativo all’onere della P.A. procedente di procurarsi i documenti esistenti pressi altre amministrazioni. Ma i vantaggi del sistema sono molto più consistenti e numerosi.

Anzitutto va detto che l’intero complesso degli obbiettivi di modernità perseguiti dalla L. 241/90 appaiono raggiungibili solo a patto di creare un’amministrazione efficiente, soprattutto dal punto di vista informatico. Trasparenza, responsabilità, diritto di accesso, anche se teoricamente slegati da un sistema informatico globale, lo sono sul piano della concreta e piena attuabilità. Si pensi all’eventualità che i cittadini decidano di chiedere con frequenza l’accesso ai documenti: le loro richieste, nell’attuale situazione, rischierebbero di paralizzare la P.A. oppure di restare inevase. In un sistema di teleamministrazione il soddisfacimento di ogni richiesta non impegnerebbe più di qualche minuto un impiegato addetto ad un terminale; le risposte verrebbero in tempo reale, senza rovistare in incartamenti e senza intralcio per la normale attività amministrativa.

Per quanto si possa sforzare la fantasia, è tuttavia impossibile prevedere tutte le utilità aggiuntive che potranno essere attuate a seguito dell’introduzione della teleamministrazione, ossia che deriveranno dal solo fatto che tutta l’attività è memorizzata e telematicamente disponibile in ogni ufficio amministrativo italiano: la pratica suggerirà sotto molti aspetti soluzioni migliorative della organizzazione del lavoro e certamente la fantasia che può essere consentita oggi sarà superata dalla realtà. L’esposizione sintetica che segue non vuole essere quindi altro che una esemplificazione di talune utilità che a priori si possono ipotizzare.

3.2. - L’incrementabilità dei così detti atti amministrativi automatizzati. Discrezionalità ed automatismi. - In un sistema di teleamministrazione ‘a regime’ non vi sono più dati indisponibili per l’operatore pubblico, se questi dati consistono in atti o documenti prodotti o giacenti presso archivi (elettronici) di una qualunque amministrazione. Una delle più importanti conseguenze che discendono da questo fatto consiste nell’enorme ampliamento della possibilità di affidare all’elaboratore il collegamento di quei dati dai quali la legge fa discendere delle conseguenze vincolate. Sul piano della teoria degli atti amministrativi si pone quindi la necessità di una meditazione sulla natura di tutta questa grande e crescente massa di "atti amministrativi automatizzati" (per un’approfondimento sul tema, cfr.: Usai, A., [25]).

Già considerando i pochi esempi esposti nel § 2.4, emerge ictu oculi l’inutilità della indicazione a stampa di un nome e cognome di un funzionario, che, non avendo preso nessuna effettiva decisione in merito all’atto, non ne può essere considerato il reale responsabile.

Per una corretta impostazione del problema è necessario distinguere gli atti discrezionali da quelli che oggi sono definiti vincolati e che domani (ed in parte già oggi) sono quindi affidabili interamente ad un elaboratore elettronico. Nella redazione di un atto discrezionale l’identificazione, anche in chiaro, dell’autore è requisito irrinunziabile per l’attribuzione della ‘paternità’ delle scelte e per le conseguenti responsabilità; viceversa per la mera deduzione automatica di conseguenze vincolate da premesse esistenti, l’elaborazione automatica del computer non può implicare alcuna responsabilità personale di alcun funzionario la cui firma fosse comunque prevista a stampa. È stato anche sottolineato che la moderna tendenza è quella di rendere l’azione amministrativa sempre più vincolata a parametri, con soppressione dei margini di discrezionalità. Ciò anche al fine specifico di consentire una più vasta gamma di ‘atti’ emessi automaticamente dall’elaboratore (con riferimento alla Germania: Losano, M.G., [18], 399 ss. e 409 ss.; si veda anche Masucci, A., [21], 26 ss.).

Ferma ed indiscutibile la sostanziale irresponsabilità del funzionario la cui firma apparisse a stampa in calce ad atti completamente automatizzati, va affrontata la questione concettuale della natura giuridica di queste mere deduzioni automatiche: attualmente operazioni di puro riscontro, completamente vincolato, possono essere chiamate "atti" fin quando vi sarà un’attività umana, ancorché limitata ad operazioni quali riscontri e conteggi. Quando questa attività non esisterà più, appare alquanto dubbia la qualifica di atto (Contra: Masucci, A., [21], 63 ss.), nonché l’imputazione di esso al capo di un ufficio, imputazione che sarebbe una pura ed inutile formalità di scritturazione. La vera responsabilità della deduzione automatica di conseguenze vincolate, comunque, non può che ricadere su due diversi responsabili: su colui che ha immesso i dati nel computer e su colui che ha approntato il software, cioè il programma di elaborazione; la responsabilità del capo dell’ufficio potrà entrare in gioco solo sotto il profilo della collaborazione all’organizzazione del sistema. Una eventuale responsabilità del dirigente, fondata su di un preteso omesso controllo dei dati e delle conseguenti deduzioni automatiche, compiute dall’elaboratore nei singoli, innumerevoli, ‘atti’, sarebbe puramente oggettiva e pertanto inopportuna e di dubbia legittimità costituzionale.

È ovvio, comunque, che — conformemente ai principî enunciati dalla giurisprudenza in materia — il cittadino è tutelato dalla responsabilità dell’ente pubblico, per l’accertamento della quale non è necessaria la previa individuazione di un determinato funzionario colpevole.

Per completezza va anche detto che molti atti sono vincolati sotto taluni aspetti e discrezionali sotto altri. In tali casi le considerazioni che precedono sulle deduzioni automatiche computerizzate vanno riferite alla parte vincolata dell’atto e quelle sulla responsabilità dell’autore alla parte discrezionale. In sostanza al terminale del funzionario si presenterà un atto in fieri già completo di tutte le deduzioni automatiche e pronto per l’esercizio del potere per la parte di discrezionalità. È evidente che ogni discorso di responsabilità potrà essere fatto solo per quest’ultimo profilo e non per la parte vincolata, predisposta dall’elaboratore.

Lo stesso dicasi per gli atti più ampiamente discrezionali, che il sistema prospetta alla decisione del funzionario con un corredo di dati di cui non ha la responsabilità. Se i dati sono errati ne discenderà un atto illegittimo, ma la responsabilità sarà esclusivamente del responsabile dei dati medesimi.

3.3. - L’evidenziamento delle disfunzioni procedurali. - Premesso che il progetto di informatizzazione di terza fase si presenta come "neutrale" rispetto alla sostanza degli atti, alle competenze e ad ogni procedura, esame e parere necessario per l’emanazione dell’atto conclusivo, l’incanalamento delle procedure in modo informatico non mancherà di rendere più palese le incongruenze e le inutilità di certe fasi del procedimento, che oggi si intrecciano e si confondono nelle disfunzioni aventi la loro origine in cause non riconducibili alle normative procedimentali. Da questo evidenziamento discenderà un pressante incentivo ad attuare modifiche normative di sostanza. Per esempio: la classica firma dell’organo di vertice dell’amministrazione si rivelerà sempre più come una formalità superflua, posto che di fatto tutto il problema è esaminato dall’autorità inferiore. Come si vedrà nel § seg., con l’informatizzazione di terza fase, le procedure prevederanno l’accodamento automatico degli atti presso l’ufficio che deve completare l’iter in via conclusiva o ulteriormente interlocutoria. Ebbene, nulla impedirebbe di stabilire di rendere automatico che, per certe tappe notoriamente divenute puramente formali - trascorsi 10 giorni - la pratica prosegua senza avere più bisogno della firma (elettronica) dell’autorità. Questa pertanto, se ne ha voglia e possibilità, può interferire nella sostanza dell’atto, assumendosene le responsabilità (e si presume che lo faccia nelle ipotesi di maggiore importanza); altrimenti può lasciare passare i dieci giorni di cui sopra e l’atto si perfeziona con la sola responsabilità di chi lo ha effettivamente redatto. (Potrebbe anche essere previsto un intervento dell’autorità in questione che, prima ancora dei dieci giorni, ne disponga l’eseguibilità senza ingerenza, cioè con sola responsabilità del funzionario che ha preparato l’atto).

3.4. - Il protocollo individuale dei singoli funzionari. - In varie amministrazioni si sono impostati protocolli interni cartacei, ma i risultati — ai fini di una responsabilizzazione individuale — sono stati scarsi, anche perché non si è potuti andare al di là di protocolli di ufficio, il quale è di regola composto da più impiegati. Un sistema di teleamministrazione prevede che ogni procedura si svolga attraverso successivi interventi telematici su ciascuna pratica. Ultimato il proprio intervento, il funzionario (ovvero il sistema, quando non vi sono alternative) la indirizza a chi deve agire dopo di lui; se questi è un capo di ufficio, potrà a sua volta limitarsi a reindirizzare la pratica in fase di ripartizione del lavoro.

Il sistema allerta il funzionario che deve operare successivamente, accodando automaticamente la nuova incombenza alle precedenti. Questo accodamento automatico del lavoro significa anche protocollo individuale del complesso delle pratiche che pervengono o passano per quel determinato dipendente pubblico; esso costituirà un essenziale presupposto della cennata trasparenza della Pubblica Amministrazione, prevista dalla L. 241/90, anche sotto il profilo della individuazione del responsabile del procedimento (artt. 4 e segg.). Discende da questa innovazione uno stimolo importante verso ciascun dipendente pubblico a non apparire il punto di stasi delle procedure e potrà anche essere premiata la produttività accertata obbiettivamente dall’elaboratore.

3.5.- La riduzione dei casi di disparità di trattamento. (In tema, cfr.: Masucci, A., [21], 6). La computerizzazione delle procedure condurrà ad una standardizzazione inizialmente formale (lavoro su "maschere" tipo per ciascuna categoria di atti) e via via sempre più sostanziale, sulla base di esperienze di casi precedenti: il provvedimento potrà cioè essere formulato anche sulla base di parti di testo predisposte per le varie soluzioni da dare al caso; potranno infine, talora in via di fatto, ma anche formalmente, con interventi normativi, essere ridotte le sfere di discrezionalità amministrativa, per consentire un maggiore spazio alle procedure completamente automatizzate, secondo quanto si è già detto nel § 3.2.

Anche al di là di questa evoluzione e di questi perfezionamenti specifici, la sola possibilità di facile richiamo da banca dati dei precedenti simili, per esaminare i criteri discrezionali usati, renderà evitabile la disparità colposa e più controllabile quella dolosa. Salva sempre la possibilità di mutamenti di indirizzo, purché palesi e motivati, secondo quanto già attualmente consentito.

3.6. - Altre utilità discendenti dal sistema.

- Controllo preventivo e tipologico degli atti, al fine di eliminare tutti gli errori rispetto allo standard, predefinito sulla base delle norme legislative, regolamentari o di prassi consolidate. La standardizzazione — quando ben adoperata — è motivo di ordine interno e di chiarezza verso l’esterno. In tale ottica si pongono sia gli schemi pre-definiti, sia le formule già studiate per atti di un certo tipo ricorrente, di cui si è già detto nel § prec. Si crea inoltre un deterrente nei confronti di chi volesse operare in modo disinvolto o comunque non conforme alle regole (Antocicco, S., [2]).

- Facilità di ricerca di ogni documento: dalla ricerca per parole libere; alla ricerca per parole chiave (cioè predeterminate in una particolare intestazione o classificazione); restringimento della ricerca per date, per tipo di atto o sotto altri canali; ricerche su dati multipli, incrociati ed anche incompleti.

- Statistiche. Possibili statistiche di ogni tipo in tempo reale: generali e settoriali. Particolare importanza assumerebbero le statistiche locali volte ad individuare i carichi di lavoro, ai fini di una migliore utilizzazione del personale. Chi opera ad alti livelli di responsabilità può disporre di informazioni aggregate in tempi molto brevi e può prendere quindi decisioni più tempestive ed efficaci (Antocicco, S., [2]; Masucci, A., [21], 7; DPCM 15 febbraio 1989, [in premessa]; Circolare Ministro Funzione Pubblica, 4 agosto 1989, n. 36928. Art. 1, comma 2, lett.c, D.P.R. 12 febbraio 1993, n. 39).

- Organizzazione del lavoro. Sono possibili numerose innovazioni. Ad esempio: una volta individuato come criterio di produttività la quantità di lavoro e non l’orario di ufficio, potrebbe essere autorizzato anche il lavoro a domicilio tramite un terminale.

- Apertura del sistema ai privati. Si è già accennato ad alcune fattispecie (fatture elettroniche; rapporti telematici con le conservatorie dei RR.II). Qui è bene ribadire che gli sviluppi futuri potranno incrementare notevolmente i rapporti diretti tra privati e sistema di teleamministrazione, con vantaggi per entrambi: per la P.A. che non deve coordinare carte private con procedure pubbliche non più cartacee; per il privato che evita tutti gli attuali inconvenienti: recarsi presso un ufficio, a volte in città diversa, vincolarsi ad orari, sottostare a file e perdite di tempo; un vantaggio congiunto per P.A. e privato può derivare dal sistema che, opportunamente predisposto per un controllo automatico degli errori formali, se riscontra irrigolarità, rifiuta l’intervento del privato, fornendogli automaticamente spiegazioni.

- Presenza del pubblico dipendente nel proprio ufficio. Quando le necessità di contatto fisico tra gli uffici si riducono al minimo e si comunica tramite reti telematiche, l’impiegato non avrà motivo di essere assente dalla propria stanza per ragioni di servizio. Conseguentemente anche le assenze abusive, non potendosi più confondere con quelle giustificate, si ridurranno sensibilmente.

- ‘Motivazione’ del personale dipendente pubblico nell’espletamento del proprio lavoro. La partecipazione ad un sistema innovativo moderno e guidato da elaboratori, renderà i pubblici dipendenti consapevoli di essere partecipi di un’"azienda" moderna e non più di un’organizzazione universalmente additata come il massimo dell’inefficienza.

- Impossibilità di perdita di documenti, attraverso memorizzazioni plurime, in sedi diverse, con tecnologia "worm" (dischi ad alta capacità, non riscrivibili).

- Ordine dell’archivio, non affidato alla buona volontà del singolo, ma studiato ed automatizzato da sistemisti in via generale.

- Trasformazione di molti procedimenti in atti complessi. Questo aspetto, posto a chiusura del presente paragrafo, costituirà un campo di studio che si apre ai cultori del diritto amministrativo. La rapidità delle operazioni di intervento delle diverse autorità competenti nell’emanazione dell’atto; la nuova tecnica amministrativa, che consiste nell’incidere a distanza su di un’unica pratica, renderanno possibili emanazioni di atti che nel loro stesso testo contengano i predetti interventi, oggi normalmente emanati in forma di atti autonomi, facenti parte di un procedimento. Gli atti complessi tenderanno quindi a prendere il posto delle procedure in senso stretto, ossia delle sequenze di atti.

4. - Problemi relativi al passaggio dal sistema attuale alla teleamministrazione

4.1. - L’accettazione del nuovo sistema da parte dei dipendenti pubblici. - Ogni innovazione che incide su vecchie abitudini incontra difficoltà più o meno gravi sotto il profilo dell’accettazione. L’innovazione informatica non ha fatto né farà eccezione; anzi sembra lecito affermare che abbandonare la carta ed il sistema di scrittura in uso da migliaia di anni può apparire quasi ‘contro natura’, poiché sostituisce un quid di tangibile e materiale con una alternativa che appare evanescente, sfuggente, non controllabile e perdibile. La psicologia applicata alla scienza dell’amministrazione deve tendere a risolvere i problemi puramente mentali. Tali sono quelli relativi all’accettazione dei sistemi informatici e della teleamministrazione in particolare, dato che le riluttanze non sono fondate su ragioni obbiettive. Infatti con le tecnologie della sicurezza informatica oggi possibili (Pansa, A., [24]), il documento informatico è più sicuro di quello cartaceo.

Quanto all’abitudine alla carta, essa, che innegabilmente esiste in tutti noi, diminuirà pian piano; nel frattempo l’uso non ne è interdetto: con la stampante annessa al terminale si possono trasferire su carta copie di documenti, al fine di leggerli meglio, anche in corso di elaborazione, correggerli e riportare nella sede elettronica le correzioni apportate.

Una differenza sostanziale tra l’attuale informatica amministrativa e la teleamministrazione, dal punto di vista del dipendente pubblico, consiste nel fatto che la prima non è così generalizzata da non consentire a chi fosse proprio refrattario ad un monitor e ad una tastiera di lavorare in modo tradizionale, eventualmente cambiando ufficio. Nella teleamministrazione non saranno ammesse eccezioni. Tuttavia, sia per evitare queste forme di ‘rigetto’, sia per una migliore funzionalità del sistema, la teleamministrazione dovrà essere gestita da un software così detto "amichevole", il cui massimo obbiettivo dovrà essere la possibilità di uso del terminale senza la necessità di manuali: sarà il sistema, attraverso lo schermo del monitor, che guiderà il dipendente pubblico verso la sostanza delle procedure amministrative.

4.2. - Il collegamento della documentazione cartacea esistente alle nuove procedure. - Rispetto a varie obbiezioni che la teleamministrazione può incontrare da parte di chi è timoroso di affrontare cambiamenti, forse l’unica cui è bene riconoscere un peso rilevante, è quella relativa alla difficoltà che si incontrerà nella fase di passaggio dalle procedure cartacee a quelle di teleamministrazione. Il problema tenderà a decrescere di importanza man mano che la teleamministrazione entrerà a regime, poiché più il tempo passa meno frequenti saranno le necessità di ricorrere a documentazioni pre-riforma. Certamente per i primi anni tali necessità saranno frequenti ed i benefici del nuovo sistema non si potranno cogliere con immediatezza, in quanto il lavoro telematico sarà spesso interrotto dalla necessità per l’operatore di spostarsi dal terminale per accedere al tradizionale archivio cartaceo.

Per rendere più veloce il conseguimento dei vantaggi della teleamministrazione si possono adottare taluni importanti accorgimenti, quali la memorizzazione di dati preesistenti (in taluni settori lo si è già fatto, come per i dati anagrafici dei cittadini, le posizioni di carriera dei dipendenti, ecc...); taluni vecchi documenti, inoltre, potrebbero essere memorizzati sotto forma di immagine ad opera di appositi scanners e collegati opportunamente ad una particolare procedura ovvero inseriti in una banca dati nell’ambito della quale diventino rintracciabili in tempo reale.

La difficoltà del collegamento del vecchio mondo cartaceo con quello nuovo telematico è stata riconosciuta anche dal Ministro pro-tempore per la Funzione Pubblica (Gaspari, R., [12], 8), che per altro ha indicato la necessità che essa sia affrontata con decisione, al fine di superarla il più rapidamente possibile.


5. - Fonti normative

Il riferimento di partenza, dal punto di vista normativo, per la svolta telematica dell’informatica publica è l’art. 2, § mm, della L. 23 ottobre 1992, n. 421, in suppl. ord. n. 118, alla G.U. 31 ottobre 1992, n. 257 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale), in base al quale il Governo è autorizzato a "al fine del completamento del processo di informatizzazione delle amministrazioni pubbliche e della più razionale utilizzazione dei sistemi informativi automatizzati, procedere alla revisione della normativa in materia di acquisizione dei mezzi necessari, prevedendo altresì la definizione dei relativi standard qualitativi e dei controlli di efficienza e di efficacia; procedere alla revisione delle relative competenze e attribuire ad un apposito organismo funzioni di coordinamento delle iniziative e di pianificazione degli investimenti in materia di automazione, anche al fine di garantire l’interconnessione dei sistemi informatici pubblici".

In base alla suddetta delega è stato pubblicato il D.P.R. 12 febbraio 1993, n. 39, in G.U., 20.2.1993, n. 42. [Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche, a norma dell’art. 2, comma 1, lettera mm), della legge 23 ottobre 1992, n. 421], di contenuti ampiamente innovativi, secondo quanto riferito, supra, nel § 2.4.

Essendo la teleamministrazione un’istituto ancora da attuare, è possibile citare solo poche altre fonti, che attengono ad aspetti particolari. Per la stessa informatica giuridica, concetto già consolidato nella cultura corrente, le fonti sono scarse, come sottolinea Giannantonio, E., [16], § 10, cui si rinvia.

— Sull’eliminazione delle duplicazioni, utilizzando i sistemi informatici interconnessi: Circolare Ministro Funzione Pubblica, 4 agosto 1989, n. 36928 - Suppl. ord. G.U. 25.9.89, n. 224.

— Sulle standardizzazioni: Circolari Ministro per la Funzione Pubblica: 21 maggio 1990, n. 51223, in Suppl. ord. G.U. 30 maggio 1990, n. 124 e 6 maggio 1991, n. 74652, in G.U. 14.5.1991, n. 111. DPCM 15 febbraio 1989, in G.U. 10.3.1989, n. 58, art. 1.

— Sull’emanazione di atti amministrativi mediante sistemi informatici da parte degli enti locali: D.L. 12 gennaio 1991, n. 6, art. 6-quater, aggiunto dalla L. di conversione 15 marzo 1991, n. 80.

— Sulle certificazioni anagrafiche automatizzate: D.L. 28 dicembre 1989, n. 415, art. 15-quinquies, aggiunto dalla L. di conversione 28 febbraio 1990, n. 38.

— Sui collegamenti telematici tra privati e conservatorie dei RR.II: artt. 16 e 20 della L. 27 febbraio 1985, n. 52; Decreto Min. Finanze 10.10.1992, in G.U., 16.12.1992, n. 295.

— Sull’utilità delle aggregazioni di dati e delle statistiche per una migliore azione pubblica: DPCM 15 febbraio 1989, cit., (in premessa); Circolare Ministro Funzione Pubblica, 4 agosto 1989, n. 36928, cit.; Art. 1, comma 2, lett.c), D.P.R 12 febbraio 1993, n. 39, cit.

Va infine sottolineato che vari principî di modernizzazione della P.A., che sarebbero attuati dall’introduzione di un sistema di teleamministrazione, o che addirittura lo presuppongono di fatto, sono contenuti nella L. 7 agosto 1990, n. 241 ([Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi]. Si segnalano: il Capo II, sulla individuazione del responsabile del procedimento; il Capo V, in merito all’accesso ai documenti; l’art. 18, commi 2 e 3, che stabilisce l’obbligo della stessa P.A. di procurarsi le documentazioni esistenti presso altre amministrazioni).

 
 
 

 

6 - Bibliografia

La bibliografia sull’informatica giuridica in generale e sui temi più tradizionali relativi al rapporto tra diritto ed informatica è assai vasta. Si rinvia al § 11 della voce Informatica giuridica di questa enciclopedia [16].

Qui appresso sono elencate le opere specifiche relative al tema o comunque citate nel corso della voce. [1] Dall’informatica amministrativa alla teleamministrazione, a cura di Duni, G., IPZS - Libreria dello Stato - Roma, 1992; [2] Antocicco, S., Le norme per l’E.D.I., Relazione al convegno CEIIL, La legislazione italiana di fronte all’informatica nel mercato unico europeo - Roma, 3 dicembre 1991; [3] Anzon, A., Banca dei dati, voce di questa enciclopedia; [4] Borruso, R., Computer e diritto, 2 voll., Milano, 1988; [5] Casanova, A., Le specifiche tecniche per l’operatività dei procedimenti amministrativi in forma elettronica, in [1], 91 ss; [6] D’Elia, I., - Ciampi, C., Problemi e prospettive dell’impiego dell’informatica nella Pubblica Amministrazione, in Atti del IV Congresso Internazionale sul tema Informatica e regolamentazioni giuridiche, VII, n. 17 - Roma, 16-21 maggio 1988; [7] Duni, G., L’utilizzabilità delle tecniche elettroniche nell’emanazione degli atti e nei procedimenti amministrativi. Spunto per una teoria dell’atto amministrativo emanato nella forma elettronica, in Riv. amm., 1978, 407 ss.; [8] Duni, G., Informatica e pubblicità degli atti normativi nei territori periferici dello Stato, in Riv. giur. sarda, 1989, 251 ss.; [9] Duni, G., Il progetto nazionale di teleamministrazione pubblica, relazione al convegno L’informatica giuridica e l’unità delle regolamentazioni, - Corte di Cassazione - Roma, 27-29 novembre 1991 - Atti in corso di stampa nella collana Informatica ed ordinamento giuridico, diretta da Novelli, V. e coordinata da Giannantonio, E., ed. Giuffrè; [10] Duni, G., La teleamministrazione come terza fase dell’informatica amministrativa. Dalla "Informazione automatica" sulle procedure burocratiche al procedimento in forma elettronica, in [1], 15 ss; [11] Frosini, V., Telematica e informatica giuridica, voce dell’Enciclopedia del diritto, XLIV, Giuffrè, Milano, 1992, 60 ss; [12] Gaspari, R., Presentazione, in [1] 7 e seg.; [13] Genghini, M., La Gazzetta Ufficiale telematica (servizio Guritel). Da documentazione giuridica a fonte di cognizione, in [1] 177 ss.; [14] Giannantonio, E., Il valore giuridico del documento elettronico, in Riv. dir.comm. 1986, 261 ss; [15] Giannantonio, E., L’informatica nella Pubblica Amministrazione, in Il diritto dell’informazione e dell’informatica, 1991, 729 ss; [16] Giannantonio, E., Informatica giuridica, voce di questa enciclopedia; [17] Guarino, G., Prefazione, in [1], 9 ss.; [18] Losano, M.G., Informatica per le scienze sociali, Torino, 1985; [19] Mancusi, A., La certificazione elettronica, Relazione al convegno CEIIL, La legislazione italiana di fronte all’informatica nel mercato unico europeo - Roma, 3 dicembre 1991; [20] Martino, A.A., Il documento elettronico nell’attività commerciale e la problematica dell’E.D.I., in [1], 201 ss.; [21] Masucci, A., L’atto amministrativo elettronico. Primi lineamenti di una ricostruzione, Napoli, 1989; [22] Mensi M., Tecnologie dell’informazione e telecomunicazioni: interventi normativi e prospettive d’azione delle Comunità Europee, Relazione al convegno CEIIL, La legislazione italiana di fronte all’informatica nel mercato unico europeo - Roma, 3 dicembre 1991; [23] Oppo, G., La dematerializzazione dei titoli del debito pubblico, in Nomos, 1988, 73 ss. ed in Scritti in memoria di P. Sette, Bari, 1990, 171 ss.; [24] Pansa, A., La protezione del sistema informativo globale della Pubblica Amministrazione: sottoprogetto sicurezza, in [1], 109 ss; [25] Usai, A., Le elaborazioni possibili delle informazioni. I limiti alle decisioni amministrative automatiche, in [1], 55 ss.

Giovanni DUNI